Zum Staatenberichtsverfahren der UNO-Vertragsorgane: Riesiger Reformbedarf, grosse Reformbemühungen, bescheidene Reformwirkungen

von Alex Sutter

Aus der Sicht einer kleinen NGO, die auf nationaler Ebene immer wieder die Verantwortung für die Redaktion von Schattenberichten der Zivilgesellschaft zu den offiziellen Staatenberichten der Schweiz an die UNO-Vertragsorgane übernommen hat, entwickelte sich im Laufe der Zeit ein problematisches Image der menschenrechtlichen Staatenberichtsverfahren: Sie sind schwerfällig, teilweise redundant, für Uneingeweihte schlecht verständlich, für die Medien nicht von Interesse, in der Praxis fast wirkungslos, und in ihrer tatsächlichen Bedeutung stark überschätzt. Gleichzeitig sind sie für alle Beteiligten sehr arbeitsaufwändig, sie bedingen viel Sachkenntnis im Detail und entsprechend grossen Ernst. Nicht nur für die Staaten, auch für die Menschenrechts-NGOs sind die Staatenberichtsverfahren zur unumgänglichen Pflichtübung geworden.

Natürlich ist dieses Bild allzu einseitig; doch es hat einen rationalen Kern. Dies belegt die jüngere Geschichte von kritischen Diagnosen und ernsthaften Reformbemühungen aus dem Innern der UNO-Menschenrechtsinstitutionen in den letzten zwanzig Jahren, wie eine detaillierte Studie aufzeigt:

  • Christoph A. Spenlé
    Das Staatenberichtsverfahren der UNO-Menschenrechtsverträge.
    Zur Notwendigkeit einer Reform der Kontrollmechanismen der UNO-Menschenrechtsverträge. 654 S. Zürich / Basel / Genf: Schulthess 2011

Resultat einer unkoordinierten Entwicklung

Man muss sich vor Augen halten, dass die einzelnen UNO-Menschenrechtsverträge weniger das Produkt eines systematischen Normsetzungsprozesses sind als vielmehr das Resultat von teilweise geplanten, teilweise zufälligen und teilweise politisch beeinflussten Situationen und Prozessen. Ein solches Resultat nennt man gewöhnlich «geschichtlich gewachsen» und meint damit ein interdependentes Nebeneinander, das bei systematischer Betrachtung voller Unzulänglichkeiten und Fehler ist. «Ein Vertragsorgan nach dem anderen wurde geschaffen, und zwar ohne jede Beziehung (…) zu den anderen Vertragsorganen. Das Ergebnis waren eine immer drückendere Berichtslast, die Überschneidung von Verfahren, nur geringe Bemühungen um eine Synchronisierung der konkreten Ergebnisse und lediglich rudimentäre Folgeprozesse und Verantwortlichkeiten für die Weiterverfolgung. Gleichzeitig müssen die Mitglieder der Vertragsorgane kämpfen, um ihren Status als unabhängige Sachverständige zu bewahren, da ihre Reihen auf Grund der hochgradigen Politisierung des UN-Umfelds (…) immer mehr mit Quasi-Regierungsvertretern durchsetzt werden und die Mittelausstattung für ihre Tätigkeit völlig unzureichend ist.» (Spenlé, a.a.O. S. 653)

Vor lauter Bäumen den Wald nicht mehr sehen

Die Situation hat sich seit 2006 nochmals zugespitzt, nachdem die UNO-Generalversammlung zu den bisherigen sieben Menschenrechtsverträgen mit Berichterstattungsverfahren nochmals zwei angenommen hat, die 2008 (Behindertenkonvention) und 2010 (Konvention gegen das Verschwindenlassen) in Kraft getreten sind. Der Beitritt der Schweiz zu diesen beiden Konventionen ist noch nicht erfolgt, aber vorgesehen. Schon bald dürfte sich die Berichterstattungspflicht der Schweiz also auf acht Konventionen erstrecken.

Mit der zunehmenden Zahl an separaten Berichten zu einzelnen Menschenrechtsverträgen werden thematische Spezialisierungen und Sonderinteressen gefördert; gleichzeitig droht das Denken im Gesamtzusammenhang der Menschenrechte, die ja unteilbar, miteinander verbunden und voneinander abhängig sein sollten, zunehmend verloren zu gehen. Die potentielle Stärke des Staatenberichtsverfahrens, nämlich eine menschenrechtspolitische Bewertung des staatlichen Handelns zu ermöglichen, verpufft zunehmend in der Aufsplitterung der Einzelberichte. Angesichts einer unübersichtlichen Zahl von Einzelempfehlungen verschwindet die Menschenrechtspolitik als Ganzes aus dem Blickfeld.

Hauptpunkte der Kritik

Die wichtigsten Motive der bereits vor fünfzehn Jahre manifest gewordenen und seither immer wieder geäusserten internen Kritik am System der Vertragsorgane und der Staatenberichtserstattung sind die folgenden:

  • Mangelhaft koordiniertes Nebeneinander von einander überschneidenden Rechtsgarantien in den Abkommen.
  • Unkoordiniertes Nebeneinander von Verfahrensordnungen und Arbeitsweisen der Vertragsorgane für die Staatenberichtsverfahren.
  • Sehr grosser Überhang an nicht erfüllten Berichtspflichten durch die Vertragsstaaten., zurückzuführen teilweise auf den fehlenden politischen Willen der Vertragsstaaten, teilweise auf zu grosse Arbeitslasten für die Staaten durch die Berichterstattungspflichten im Kontext von mehr als einem halben Dutzend Abkommen.
  • Überhang und lange Fristen bei der Behandlung von Staatenberichten durch die Vertragsorgane, zurückzuführen auf mangelnde Ressourcen und eine Zunahme an Vertragsstaaten, und erschwert durch teilweise überlange und wenig aussagenkräftige Berichte der Vertragsstaaten.
  • Fehlende standardisierte Auswahlverfahren für die Mitglieder der Vertragsorgane, welche deren Unabhängigkeit und zureichende Sachkompetenz garantieren würden.
  • Weitgehende Wirkungslosigkeit der Staatenberichtsverfahren auf innerstaatlicher Ebene wegen systematischer Defizite beim Follow up zu den abschliessenden Empfehlungen der Vertragsorgane an die Vertragsstaaten.

Zweierlei Reformbemühungen

Als Antwort auf diese Kritikpunkte, die erstmals in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre herausgearbeitet wurden, sind zwei Typen von Reformstrategien entwickelt worden: Die Strategie der kleinen Schritte und die Strategie des grossen Wurfes. Letzterer strebte einen Systemwechsel auf zwei Ebenen an: Integration der vielen dezentralen Vertragsorgane in ein einziges Vertragsorgan mit verschiedenen thematischen Abteilungen («Unified Standing Treaty Body») auf der einen Seite und Integration der verschiedenen Staatenberichtspflichten in einen einzigen integrierten Staatenbericht («Unified Reporting System» bzw. «Single Report») auf der anderen Seite.

Doch beide Komponenten der radikalen Reformstrategie sind klar gescheitert, und zwar am Widerstand einer gegensätzlichen Allianz von Vertragsorganen, Vertragsstaaten und internationaler NGO: Die Vertragsorgane bangten um einen Verlust ihrer Eigenständigkeit, was auch heisst: ihrer Macht,  und ihrer thematisch ausdifferenzierten Arbeitsweisen. Der letztere Punkt, also die Angst vor einer Entdifferenzierung, vor einem Verlust formeller normativer Kontrolle, hat auch die zuständigen Experten/innen der grossen NGO dazu gebracht, sich auf die Seite der Reformgegner zu schlagen, während die Vertragsstaaten vermutlich die nicht ausgesprochene gegenläufige Befürchtung hegten, eine solche radikale Vereinfachung des Systems könnte dieses in empfindlicher Weise effizienter machen.

Auf der einen Seite steht also das Risiko, dass Errungenschaften des normativer Ausdifferenzierung rückgängig gemacht werden könnten, auf der andern Seite die Chance, dass der Mechanismus menschenrechtspolitisch wirksamer würde. Leider hat der letztere Gesichtspunkt sich nicht durchsetzen können.

Hemmend auf die Reformdiskussion hat sich ausserdem der Umstand ausgewirkt, dass in den Jahren ab 2005 mit der Schaffung des UNO-Menschenrechtsrates und insbesondere von dessen neuem UPR-Verfahren viele Ressourcen gebunden und neue Schwierigkeiten geschaffen wurden, insbesondere was das Verhältnis des UPR zu den Staatenberichtsverfahren angeht. Mit dieser neuen Situation wurde der Reformwillen zusätzlich geschwächt.

Die Strategie der kleinen Schritte

Fazit der Diskussionen über eine radikale Reform: Die beharrenden Kräfte haben obsiegt, und es bleibt die Strategie der kleinen Schritte, sowohl in Bezug auf das Bemühen um eine gewisse Harmonisierung der diversen Staatenberichtsverfahren wie auch in Bezug auf alle übrigen Fragen.

Christoph A. Spenlé zeigt in seinem Buch im Detail auf, dass und wie sich letztlich nur die minimalistischen Reformen im Sinne von «praktischen Massnahmen zur Optimierung der Leistungsfähigkeit des bestehenden Vertragsorgansystems» (S. 642) in der Diskussion behaupten konnten. Seither wird zum einen eine «Pflästerlipolitik» betrieben, wenn aus einem Notstand heraus von einzelnen Vertragsorganen einzelne Flexibilisierungen des Verfahrens eingeführt werden; zum andern handelt es sich um systematische, aber zaghafte Reformbemühungen, sei es zur besseren Fokussierung des Staatenberichtsverfahrens auf die wunden Punkte in der Menschenrechtsbilanz eines Staates, sei es zur besseren  Weiterverfolgung der Umsetzung der abschliessenden Empfehlungen auf einzelstaatlicher Ebene.

Reformrunde 2009 - 2011

Im November 2009 hat eine gemischte Experten/innengruppe aus Mitgliedern diverser Vertragsorgane eine Diskussion angestossen, die in eine vom UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte organisierte Serie von Konsultationen mit den wichtigsten Stakeholdern mündete. In der Reformrunde 2009 - 2011 ist vom Reformwillen des Jahres 2004 nur noch ein Bündel von vorwiegend technischen Verbesserungsvorschlägen übrig geblieben.

Der interessanteste Vorschlag, der in der laufenden Runde diskutiert wird, betrifft die sogenannten «Lists of issues prior to reporting». Dies bedeutet, dass die Vertragsorgane die Kompetenz erhalten würden, dem Vertragsstaat zur Eröffnung eines neuen Berichtszyklus eine Liste von zu behandelnden Themen vorzugeben, welche sich primär an den in früheren Zyklen generierten Empfehlungen orientieren würde. Der neue Staatenbericht müsste dann auf diese im Voraus bestimmten Punkte fokussiert sein. Damit wäre es für die Staaten weniger gut möglich, mit einem Wust an relativ belanglosen Informationen gleichzeitig die heiklen Punkte zu überspielen und die Berichterstattungspflicht formell zu erfüllen. Natürlich wäre dies gegenüber dem Status quo eine Verbesserung, jedoch gemessen an den nötigen Reformen nur eine mittelprächtige.

Überanpassung der internationalen NGO

Mit ihrem ausgeprägten Sinn für das Machbare geben sich die internationalen NGO betont pragmatisch und halten sich an die Strategie der minimalen Reformen. Die Genfer NGO-Profis haben die interne Sichtweise der Vertragsorgane stark verinnerlicht, wie eine gemeinsame Stellungnahme von 20 grossen NGO in der laufenden Reformrunde zeigt.

In einem zweiten gemeinsamen NGO-Papier vom April 2011 werden zwar die Forderungen nach einem wirkungsvolleren Follow up präzisiert und ausgebaut; doch in der grundsätzlichen Haltung, an den kleinen Schrauben zu drehen und das schiefe Gesamtsystem aus dem Blick zu verlieren, hat sich nichts geändert:

Auf Anregung von internationalen NGO kam es schliesslich im Juni 2011 zu einem Treffen von einigen nationalen und internationalen NGO. Doch auch das resultierende Papier dieses Treffens bleibt der Strategie der kleinen Schritte treu:

Ein Wunschprogramm

Dabei wäre aus der Perspektive einer nationalen NGO das Gegenteil von bürokratischem Pragmatismus angesagt. Die grossen NGO müssten mit Nachdruck darauf hinarbeiten, dass die Staatenberichtsverfahren auch aus der innerstaatlichen Sicht zu einem handhabbaren Instrument würden, das dazu beiträgt, die Menschenrechts-Innenpolitik der Staaten positiv zu beeinflussen.

Wie wäre das möglich? In der Vorstellung einer naiven Utopie: Wenn alle vier Jahre ein einziger Staatenbericht zu allen Menschenrechtsverträgen geprüft würde, und, ebenfalls im Vierjahresrhythmus, aber um zwei Jahre verschoben, ein UPR-Verfahren durchgeführt würde, so hätten wir eine überschaubare und von der Arbeitsbelastung her tragbare Situation: Die Zivilgesellschaft müsste alle zwei Jahre eine Gesamtschau der Menschenrechtssituation liefern, und die Regierung bekäme alle zwei Jahre ein Bündel von internationalen Empfehlungen zur verbesserten Umsetzung der Menschenrechte im Lande. Vorausgesetzt, dieses konsolidierte Berichtssystem würde sich auf die wirklich heiklen Punkte in einem Land konzentrieren, so wäre diese eine geeignete Grundlage, um etwas bewirken zu können, gerade auch als Menschenrechts-NGO mit beschränkten Ressourcen.

Leider wird im UNO-Kontext nur die Stimme der internationalen NGO gehört. Und die fordern unter anderem zwar auch den Einbezug nationaler NGO in die Debatte. Doch im übrigen dominiert bei ihnen die Angst vor dem Verlust erkämpfter Einflussmöglichkeiten, was ihre sehr vorsichtige Haltung erklärt.

Eine Utopie nach Schweizer Art

Die Studie von Christoph A. Spenlé ist auch deshalb interessant, weil sich der Autor mit Minimalreformen nicht zufrieden gibt. Es ist unschwer zu erkennen, dass Spenlé in seiner wissenschaftlichen Aufarbeitung des Reformprozesses für radikalere Reformen votiert. Als langjähriger Mitarbeiter bei der Direktion für Völkerrecht war er auch in der Praxis massgeblich daran beteiligt, das Projekt eines «Joint Reports» in Verbindung mit der Entwicklung einer Software für das Verfassen von Staatenberichten voranzutreiben.

Der «Joint Report»  beruht auf der Idee, die Berichterstattungspflichten aller Menschenrechtsabkommen in einen thematisch geordneten Gesamtrahmen zu integrieren, bei welchem ein Teil der neu gruppierten inhaltlichen Elemente für alle oder mehrere Verträge relevant sind und nur ein Teil der Elemente spezifisch auf einen Vertrag zugeschnitten. Auf dieser Grundlage würden von partiellen Aktualisierungen öfters mehrere Staatenberichte gleichzeitig profitieren. Das technische Korrelat dieses Konzepts ist die «Reporting on Demand»-Software, welche es erlaubt, die organisatorischen und redaktionellen Abläufe für einen bestimmten Staatenbericht zu optimieren. (vgl. Spenlé a.a.O. S. 596-615). Die Stärke dieses Verbunds von Konzept und Technik ist es, dass das System bereits jetzt pragmatisch und flexibel für den Status quo der vielen Vertragsorgane und unterschiedlichen Berichterstattungspflichten eingesetzt werden könnte, dass er aber darüber hinaus die Utopie eines vereinheitlichten, koordinierten und effizienteren Verfahrens enthält.

In der Praxis stützte sich die schweizerische Bundesverwaltung bei der Erarbeitung der neusten Berichte auf die neue Software, allerdings ohne Verwendung des Konzepts des «Joint Reports». Das heisst, das veraltete Konzept wurde beibehalten und auf der bloss technisch-organisatorischen Ebene modernisiert. Dies scheint die Verwirklichung einer Utopie nach Schweizer Art zu sein. Es ist zu hoffen, dass dies nicht das letzte Wort in dieser Sache bleibt.

Update: 21.06.2011

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