Grundsatzfragen zur Administrativhaft von Ausländerinnen und Ausländern

Das Ausländergesetz erlaubt es den Behörden, Papierlose und Asylsuchende mit einem Nichteintretensentschied in Haft zu nehmen, ohne dass diese straffällig geworden sind. Wie häufig diese Administrativhaft verordnet wird und wie viele Personen davon jährlich betroffen sind, ist nur ungenügend geklärt. Mit dem Dokumentarfilm «Vol Spécial» von Fernand Melgar erhält das Thema nun wieder etwas mehr Aufmerksamkeit. Die menschenrechtlichen Probleme der Administrativhaft sind nicht von der Hand zu weisen: Sie bedeutet für die Betroffenen einen massiven Einschnitt in die persönliche Freiheit. Gleichzeitig kostet das Repressionssystem gegen Ausländer/innen ohne gültigen Aufenthaltsstatus die Gesellschaft viel Geld. Der Frage nach dem Nutzen von Administrativhaft und Rückschaffungen gegen den Willen der Betroffenen müssen sich Politik, Verwaltung und nicht zuletzt die Wählenden endlich stellen.

Das Asylsystem in Europa ist ineffizient

Besorgniserrend sind derzeit die Konsequenzen aus dem Dublin-Abkommen. Diese Ansicht vertreten viele, die sich aktiv für Asylsuchende in der Schweiz einsetzen, so etwa Jean Willemin von der Schweizerischen Menschenrechtsliga in Genf (Liga). Die Behandlungsweise von Asylsuchenden in EU-Staaten wie Italien oder Ungarn bezeichnet er als beklagenswert. Es stellt sich folgendes Problem: Schweizer Behörden fällen automatisch einen NEE bei Asylgesuchen von Personen, die im Schengen-Raum bereits registriert sind.

In Gesprächen mit Asylsuchenden, die in Schweizer Gefängnissen auf ihre Rückführung warten, zeigt sich jedoch, dass viele von ihnen in Italien von den Behörden kontrolliert und danach in der EURODAC-Datenbank registriert wurden, ohne dass ihr Asylgesuch beurteilt wurde. Flüchtlinge aus Krisengebieten werden von der Schweiz regelmässig abgewiesen und nach Italien zurückgeführt - im Glauben, dass dort ein Asylverfahren läuft. In Wahrheit haben diese Menschen im gesamten europäischen Raum keine Chance auf Asyl, weil Italien schlampt. Ein Sudanese, mit dem die Liga Kontakt hatte, hat gemäss Willemin so drei Mal versucht in der Schweiz ein Asylgesuch zu stellen und die Hin- und Rückreise nach Italien zwei Mal gemacht. Als er zum dritten Mal in der Schweiz ankam, widersetzte er sich der Rückführung und kam in Administrativhaft (auch Ausschaffungshaft).

Wer kommt in Administrativhaft?

Die kantonalen Migrationsämter können Ausländer/innen ohne gültige Aufenthaltsbewilligung in Administrativhaft nehmen, sofern diese sich weigern, freiwillig in ihre Heimat auszureisen. Dies ist in den Bestimmungen über Zwangsmassnahmen im Ausländergesetz festgehalten (Art. 73-79, AuG). Um in Ausschaffungshaft zu kommen, muss eigentlich eine Ausschaffung möglich sein, das heisst es muss ein Rückübernahmeabkommen mit dem Heimatstaat des Betroffenen vorliegen oder eben eine Registrierung in einem Schengenstaat.

Dennoch kommen auch Personen in Administrativhaft, bei denen eine Rückschaffung gar nicht möglich oder unsinnig ist. So kommt es vor, dass Ausländer direkt in die Schweiz gekommen sind, papierlos sind und/oder dass sie sich aufgrund fehlender Kooperation des Heimatstaates keine Papiere beschaffen können. Zwar werden Papierlose, die schon länger in der Schweiz sind und nicht ausgeschafft werden können, in der Regel nach Feststellung der Identität rasch wieder freigelassen. Aber es droht ihnen jederzeit die erneute Festnahme, weil ihnen auch die Schweiz keine Papiere ausstellt, die ihre Identität festhält (siehe Artikel Nothilfe für abgewiesene Asylsuchende am Beispiel Bern, März 2011).

Ausschaffungshaft wäre ultima ratio

Grundsätzlich muss aus Sicht der Menschenrechte jeder Freiheitsentzug mit grosser Zurückhaltung ausgesprochen werden. Das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) hatte in der Besprechung eines auch für die Schweiz geltenden Urteils des Europäischen Gerichtshofs im Juni 2011 geschrieben, dass die Staaten ein abgestuftes Verfahren zur Vollstreckung einer Ausweisungsanordnung vorzusehen haben. Erst als ultima ratio dürften sie einer nicht ausreisewilligen Person die Freiheit entziehen. Dem steht die Schweizer Rechtsordnung gegenüber, die eine exzessive Anzahl von Gründen auflistet, welche es den Behörden ermöglichen, eine/n Ausländer/in mittels Inhaftierung zur Kooperation zu zwingen. Die Behörde kann Administrativhaft verordnen zur Sicherstellung der Durchführung eines Wegweisungsverfahrens (Vorbereitungshaft), zur Sicherstellung des Vollzugs (Ausschaffungshaft), zur Beschaffung von Reisepapieren (bei fehlender Mitwirkung bei der Papierbeschaffung) oder um der «Ausreisepflicht Nachachtung zu verschaffen» (Durchsetzungshaft).

Einige Kantone verordnen relativ oft Administrativhaft. Wie häufig dies tatsächlich der Fall ist, ist unklar, weil es nicht erfasst wird. Bekannt ist eine wenig aussagekräftige Zahl: Gemäss Bundesamt für Statistik waren am 1. September 2010 sechs Prozent der insgesamt in der Schweiz inhaftierten Personen in Administrativhaft. Dies entspricht rund 370 Personen am Stichtag. Klar ist, dass weitaus mehr Personen 2010 insgesamt von einer entsprechenden Verfügung betroffen waren.

Wohin kommen die Administrativhäftlinge?

Bis auf eine Ausnahme ist der Freiheitsentzug von Ausländern ohne Aufenthaltsrecht kantonal organisiert. Das heisst, der Grossteil der Administrativhäftlinge ist in Regionalgefängnissen, also in «normalen» Haftanstalten, untergebracht. Das Gesetz schreibt den Behörden vor, sie getrennt von straffällig gewordenen Häftlingen einzusperren, weshalb mehrere Kantone wohl über besondere Abteilungen für Administrativhäftlinge verfügen, in denen Freiheit und Mobilität etwas weniger eingeschränkt sind als bei einem klassischen Haftregime. Ob jeder Kanton über getrennte Abteilungen verfügt, ist unklar. Bekannt ist, dass die kantonalen Unterschiede bezüglich Haftregime, -infrastruktur und -organisation gross sind (siehe weiter unten).

Einzelne Kantone haben spezielle Ausschaffungsgefängnisse, wie der Kanton Basel-Stadt mit dem Bässlergut (60 Haftplätze) und die im Konglomerat von den Kantonen Neuenburg, Waadt und Genf geführte Anstalt Frambois bei Genf. Diese Anstalt verfügt derzeit über 20 Haftplätze. Der Kanton Genf beabsichtigt allerdings, die Kapazitäten massiv zu erweitern (die Rede ist von 250 Plätzen). Andere Kantone, wie etwa Bern, sperren die Administrativhäftlinge zuerst im Regionalgefängnis ein und schaffen sie bei längerer Haftdauer in grössere Haftanstalten mit einer besonderen Abteilung für Administrativhäftlinge. Problematisch dürfte wie in Bern auch in andern Kantonen die Versorgung weiblicher und minderjähriger Ausschaffungshäftlinge sein, weil in Institutionen, die für längere Haftdauer eingerichtet sind, die für Administrativhaft notwendigen besonderen Abteilungen fehlen.

Nur die wenigsten Administrativhäftlinge werden schliesslich zwangsausgeschafft. Steht die Zwangsausschaffung eines Häftlings bevor, wird der Gefangene durch die kantonalen Behörden ins Ausschaffungsgefängnis im Flughafen Kloten überführt. Dieses ist mit 106 Haftplätzen etwas grösser als die andern Ausschaffungsgefängnisse.

Menschenrechtsprobleme in den Haftzentren

Die Haftbedingungen in den Anstalten, in welchen Administrativhäftlinge unterkommen, sind nicht angemessen, wie in den vergangenen Jahren mehrere Menschenrechtsgremien aus dem In- und Ausland festhielten. Die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter hat zweimal entsprechende Hafteinrichtungen besucht. Ein beklagenswertes Bild liefert der Bericht über die Abteilung für Administrativhäftlinge im Gefängnis von Granges (Kanton Wallis): «Die Insassen befinden sich in Zweierzellen mit Stehtoiletten und verfügen (...) über keine Rückzugsmöglichkeiten und keine Intimsphäre. Es bestehen wenige Sozialkontakte ausser denjenigen mit dem Zellengenossen, was als belastend empfunden wird. (...). Vor dem Hintergrund, dass die Insassen keine Straftäter sind, sollten Massnahmen zur Lockerung der Haftbedingungen getroffen werden.» Die Häftlinge seien mit rund 20 Stunden pro Tag zu lange in den Zellen eingeschlossen und brauchten mehr Beschäftigungsmöglichkeiten. Problematisch sei des weiteren der Gesundheitszustand der Häftlinge, insbesondere deren psychische Befindlichkeit. Die NKVF empfahl deshalb die Einrichtung einer fachpsychiatrischen Betreuung sowie die Schaffung einer Stelle für Sozialarbeit.

Standards für Administrativhaft

Aus Menschenrechtssicht ist es unabdingbar, dass sich das Haftregime von Ausschaffungshaft und anderen Haftformen unterscheidet, weil Administrativhäftlinge nicht wegen einer Straftat, bzw. einer gerichtlichen Verurteilung in Haft sind. Abteilungen für Administrativhäftlinge sollten deshalb keinen ausgeprägten Gefängnischarakter haben und die Bewegungsfreiheit der Häftlinge darf nicht gleich stark eingeschränkt sein wie bei üblichen Gefangenen. Darauf wies die Kommission zur Prävention von Folter des Bundes auch nach dem Besuch im Ausschaffungsgefängnis Kloten Ende 2010 hin. Die Kommission spricht zudem von einem «anspruchsvollen Auftrag des Personals» und verlangt im Fall von Kloten die Aufstockung des Teams. Ansonsten ortete sie in Kloten massiv weniger Probleme als in Granges.

Frambois - ein widersprüchliches Bild

Der Europäische Ausschuss für die Folterprävention (CPT), der 2007 entsprechende Einrichtungen in der Schweiz besucht hatte, stellte generell fest, dass es von Kanton zu Kanton grosse Unterschiede gibt bezüglich der Infrastruktur bei Hafteinrichtungen für Administrativhaft. Der CPT hielt fest, dass entsprechende Anstalten idealerweise über abschliessbare Einzelzimmer (deren Schlüssel den Inhaftierten abgegeben werden), ein Haftregime der «offenen Türen», welches es den Inhaftierten erlaubt zwischen ihren Zimmern und dem Gemeinschaftsraum frei zu zirkulieren, sowie über genügend Freizeitaktivitäten verfügen. Wichtig sei zudem gut ausgebildetes Gefängnispersonal. Als Ideal nannte das Gremium damals die Anstalt Frambois im Kanton Genf.

Dies allein genügt jedoch nicht, wie die Erfahrung zeigt. So wies die Schweizerische Liga für Menschenrechte (Liga) in Bezug auf Frambois darauf hin, dass sich dort seit 2008 interne Auseinandersetzungen häuften: Es kam zu mehreren Selbstmordversuchen, Hungerstreiks und einem Aufstand der Insassen. Die Liga zeigte in ihrem Schattenbericht zuhanden des UNO-Antifolterkomitees auf, dass die Insassen kaum Zugang zu medizinischer und insbesondere zu psychologischer Betreuung haben, obwohl sie mit Blick auf ihre fehlende Perspektive, die unklare Dauer ihrer Festhaltung, bzw. die Unsicherheit bezüglich einer allfälligen ungewollten Rückkehr in eine Heimat, die sie möglicherweise schon vor Jahren verlassen hatten, besonders gefährdet seien.

Ausblick

Die Schweiz verfügt heute wie viele andere europäische Staaten über ein kostenintensives System der Abschreckung im Asyl- und Ausländerbereich. Dazu gehört auch die Administrativhaft für Ausländer ohne Aufenthaltsbewilligung. Die Kritik von Menschenrechtskreisen an entsprechenden Einrichtungen dürfte in Zukunft nicht abnehmen. So hat etwa die NKVF angekündigt, den Bedingungen der Administrativhaft in Schweizer Gefängnissen in diesem Jahr besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Zugleich ist der Nutzen des Abschreckungssystems für die Schweiz gering. Im Falle der Administrativhaft ist die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates bereits vor Jahren der Nutzenfrage auf den Grund gegangen und hat diesen verneint (siehe hierzu den Link weiter unten). Angesichts der hohen Kosten und der beklagenswerten menschenrechtlichen Situation in den Gefängnissen wird die Schweiz nicht darum herum kommen, sich von diesem System abzuwenden und neue Wege in der Migrationspolitik zu beschreiten.

Quellen

Weiterführende Informationen zum Thema

Weitere Quellen aus der französischen Originalversion des Artikels

Update: 21.10.2011

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