Volksrechte: Zwischen absolutistischen Forderungen und Rechtsstaat

Die direkte Demokratie und mit ihr Referendum und Volksinitiative gehören zum Kern des politischen Systems der Schweiz. Es erstaunt nicht, dass die Diskussion über deren Einschränkung sehr kontrovers geführt wird. Eine bessere Regulierung der Volksrechte erscheint aber aus menschenrechtlicher Perspektive als unumgänglich. In den vergangenen Jahren sind Volksinitiativen lanciert worden, welche bewusst im Widerspruch zu grundrechtlichen Positionen der Bundesverfassung und zu international garantierten Menschenrechten stehen. Die Umsetzung solcher Volksanliegen gestaltet sich als äusserst schwierig, wie der Fall der Verwahrungsinitiative gezeigt hat. Die bestehenden Bestimmungen zur Ungültigkeitserklärung von Volksvorschlägen sind ungenügend; Vorschläge für eine vernünftigere Regelung liegen auf dem Tisch.

Die aktuelle rechtliche Situation

Wird eine Volksinitiative bei der Bundeskanzlei eingereicht, kontrolliert diese die Gültigkeit der Unterschriften. Das Parlament entscheidet dann, ob diese Intiative gültig ist (Art. 173 Bst. f BV). Sie ist es gemäss Bundesverfassung (Art. 139 Abs. 3) nur, wenn sie den Grundsätzen der Einheit der Form und der Einheit der Materie entspricht und nicht gegen «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts» verstösst. Dazu kommt ein viertes ungeschriebenes Kriterium, welches das Bundesgericht in seiner Rechtssprechung zu kantonalen Initiativen entwickelt hat, jenes der offensichtlichen Nicht-Durchführbarkeit.

In der gegenwärtigen Diskussion steht das Kriterium der «zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts» (auch «jus cogens» genannt) im Zentrum. Bisher hat das eidgenössische Parlament lediglich eine einzige Volksinitiative für ungültig erklärt, weil sie gegen zwingendes Völkerrecht verstiess, nämlich die Initiative «Für eine vernünftige Asylpolitik» der Schweizer Demokraten, 1996. Das Kriterium der «zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts» ist von besonderem Interesse, weil es juristischer und politischer Art ist.

Was bedeutet «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts»?

Das Wiener Abkommen über das Recht der Verträge (Art. 53) vom Jahr 1969  versteht unter ius cogens «eine Norm, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden kann.» Gemeint ist also ein Kern des Völkerrechts, der durch andere Verträge nicht abgeschwächt werden kann. Die inhaltliche Bestimmung dieses Kerns sollte aus der Praxis der Staaten sowie der Rechtssprechung internationaler Gerichte fliessen. Auf internationaler Ebene gibt es inhaltlich bisher keine präzise Eingrenzung, obwohl einige Teilgehalte des harten Kerns unbestritten sind.

In seiner Antwort auf das Postulat der Nationalrätin Bea Heim hat der Bundesrat im Mai 2009 festgehalten, dass folgende Normen unbestritten als zwingend anerkannt sind: Verbot des Angriffskrieges, des Genozids, der Folter, der Sklaverei sowie das Non-Refoulement-Prinzip. Dazu kommen Prinzipien des humanitären Völkerrechts und «die notstandsfesten Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, Art. 15)». Diese Umschreibung muss allerdings nicht als abschliessend und erschöpfend betrachtet werden.

Weitere Erwägungen

Es ist daran zu erinnern, dass es auch de facto «zwingendes Völkerrecht» gibt, insbesondere von der Schweiz ratifizierte internationale Abkommen, die unkündbar sind. Dies ist beim UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte der Fall. Bei diesem sog. UNO-Pakt II ist das Szenario «künden und mit Vorbehalt neu ratifizieren» nicht nur politisch kaum vorstellbar (wie bei der EMRK), sondern auch juristisch unmöglich.

Ausserdem gibt es auch im UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Art. 4) eine Reihe von sogenannt notstandsfesten Rechten, also von Menschenrechten, die im Falle eines staatlichen Notstands nicht ausser Kraft gesetzt werden dürfen. Dazu gehört neben dem Recht auf Leben auch sehr prominent das Diskriminierungsverbot und übrigens auch die Religionsfreiheit. Dies ist als deutlicher Fingerzeig aufzufassen, dass auch das Diskriminierungsverbot in einer menschenrechtlichen Perspektive zum zwingenden Völkerrecht zu zählen ist.

Eine unbefriedigende Situation für die Politiker/innen

Die gegenwärtige juristische Situation ist schwierig, weil das Recht nicht absolute Kriterien bietet. Gesetzliche Bestimmungen müssen offen bleiben für Neugestaltung und dürfen sich nicht gegen gesellschaftliche Entwicklungen verschliessen, lautet der Tenor der Lehre. Diese dynamische Natur des Rechts lässt bewusst einen rechtspolitischen Interpretationsspielraum offen, auch im Hinblick auf die «zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts». Ausserdem gibt es, wie Staatsrechtler Alain Griffel in der NZZ darlegt, keinen Hinweis darauf, dass Art. 139 Abs. 3 der Bundesverfassung abschliessend alle gültigen Gründe aufzählt, welche für die Ungültigerklärung einer Volksinitative herangezogen werden können.

Aus Sicht der Politik ist die Dynamik des Rechts ein Mangel. Angesichts der Tatsache, dass zum Zeitpunkt der Beratung im Parlament bereits 100'000 Stimmbürger/innen per Unterschrift einer Volksinitiative zugestimmt haben, entsteht für die Parlamentarier/innen ein besonderer Druck, eine Initiative trotz rechtsstaatlicher Bedenken durchzuwinken, zumal die Kriterien für eine mögliche Ungültigkeitserklärung wie gezeigt sehr interpretierbar sind.

Die Lösungsansätze

Die gegenwärtige politische und wissenschaftliche Diskussion über mögliche rechtsstaatliche Grenzen der direkten Demokratie kreist um die Fragen, ob der derzeit festgelegte Zeitpunkt für eine Ungültigkeitserklärung richtig ist und ob unter Umständen ein anderes Organ des Bundes eher legitimiert wäre, die Kontrollfunktion zu übernehmen. Im Parlament sind bereits mehrere Lösungsvorschläge zu diesen Fragen eingereicht worden. Ausserdem ist seit mehr als zwei Jahren ein Bericht des Bundesrats zu dieser Thematik in Arbeit. Er soll 2010 veröffentlicht werden.

Aufgrund der Aktualität (Minarettverbot) werden bereits jetzt Lösungsvorschläge auch auf politischer Ebene heftig diskutiert. Bemerkenswert ist dabei, dass die SVP 2009 eine parlamentarische Initiative eingereicht hat, welche bezweckt, die Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts abschliessend fest zu schreiben. Störend an diesem Vorschlag ist zum einen, dass diese Herangehensweise dem dynamischen Charakter des Rechts nicht gerecht wird. Zum andern fällt auf, dass die SVP mit ihrer Liste die bestehende Auffassung des ius cogens in der Schweiz in Frage stellt, weil sie in ihrem Vorschlag das Non-Refoulement-Prinzip nicht aufführt.

In einem Artikel, welcher im Dezember 2009 in der NZZ erschienen ist, plädiert Professor Alain Griffel demgegenüber für eine pragmatische Lösung. Er spricht sich dafür aus, vor dem Unterschriftensammeln eine materielle juristische Überprüfung eines Volksbegehrens durchzuführen. Gemäss Griffel verfügt die Bundeskanzlei über die Sachkompetenz, einen Initiativetext auch auf seine juristische Haltbarkeit hin zu überprüfen. Griffel skizziert zudem die Möglichkeit einer Beschwerde, aufgrund derer das Bundesgericht als zweite Instanz über die Gültigkeit bestimmen könnte. Auf einer ähnlichen Linie liegt auch eine parlamentarische Initiative, welche Nationalrätin Isabelle Moret (FDP, VD) während der Wintersession 2009 eingereicht hat.

Dokumentation

Weiterführende Informationen

Update: 22.12.2009

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