Direkte Demokratie und Menschenrechte: Reformideen

Wie kann künftig verhindert werden, dass Volksbegehren zur Abstimmung gelangen, deren Umsetzung unmöglich ist, weil sie gegen wichtige Grundrechte verstossen? Diese Frage diskutieren Experten/-innen seit Monaten in verschiedenen Medien, Sitzungen und nicht zuletzt im Internet. Humanrights.ch hat diese Diskussionen begleitet und präsentiert im Folgenden die Vorschläge, welche derzeit vorliegen. Die Zusammenstellung basiert weitgehend auf der Arbeit des «Forums zur Stärkung der Menschenrechte und der Direkten Demokratie in der Schweiz» (FMD), welches derzeit die 2. Solothurner Landhausversammlung vorbereitet. Die Vorschläge sollen am 9. Oktober 2010 in Solothurn in Ateliers diskutiert werden.

Politische Durchsetzbarkeit ist wichtig

Die vorliegenden Anregungen sind unterschiedlich konsequent, weil die Beurteilung der politischen Durchsetzbarkeit ein wichtiger Faktor ist. So wird etwa die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene ausweiten liesse, von politischen Akteuren als sehr gering eingeschätzt. Auffällig ist zudem, dass die Ideen von Personen aus unterschiedlichen Tätigkeitsfeldern und von Politikern/-innen aus verschiedenen Parteien stammen.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass mehrere Ideen vorliegen, welche entweder auf der prozeduralen (Verfahrens-) oder auf der substanziellen (inhaltlichen) Ebene Änderungen vorsehen. Von den meisten Experten/-innen gewünscht wird eine Kombination von Verbesserungen auf beiden Ebenen. Demnach kann eine institutionelle Veränderung alleine (etwa eine allfällige Vorprüfung durch die Bundeskanzlei) das Dilemma kaum auflösen, wenn nicht zugleich die Kriterien für die Ungültigerklärung einer Initiative konkretisiert werden.

Ungeklärt ist ferner die Frage, auf welche Weise eine entsprechende Änderung des Initiativrechts zustande kommen soll. Andiskutiert wurden mehrere Möglichkeiten, wie etwa Vorstösse im Parlament oder das Einreichen einer Volksinitiative.

Prozedurale Änderungen

Die fünf Vorschläge für Änderungen auf der Verfahrensebene sehen zum einen vor, dass in entsprechenden Fällen neben dem Parlament eine weitere Instanz oder Behörde zur Beurteilung hinzugezogen wird. Zum andern liegen Ideen auf dem Tisch, welche bei der Informierung der Bürger/innen zu einem früheren Zeitpunkt ansetzen oder erreichen wollen, dass ablehnende Stellungnahmen von Regierung und Parlament mehr Gewicht erhalten.

  • Die Bundesversammlung soll im Zweifel die Kompetenz zur Ungültigkeitserklärung von Volksinitiativen dem Bundesgericht übergeben. (Idee von René Rhinow, Präsident des Schweiz. Roten Kreuzes, em. Prof. für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Basel, Alt-Ständerat FDP).
  • Zweifelt die Bundesversammlung an der Gültigkeit einer Volksinitiative so kann sie beim Bundesgericht ein Gutachten einholen und dieses zur Beratung beiziehen (Idee von Eugen David, Ständerat CVP).
  • Bei entsprechenden Volksinitiativen soll der Unterschriftenbogen mit einem Warnhinweis versehen werden, im Stile «Diese Initiative könnte ihre Grundrechte gefährden».
  • Bei Ablehnung einer Volksinitiative durch Bundesrat und Bundesversammlung wegen drohender Kollision mit Grund- und Menschenrechten braucht es eine Bestätigung einer allffällig angenommenen Volksinitiative durch eine zweite Volksabstimmung innert dreier Monate oder/und allenfalls zusätzlich ein qualifiziertes Mehr, bzw. eine Mindeststimmbeteiligung (Idee von Jörg Paul Müller, em. Prof. für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie).
  • Vor dem Start der Unterschriftensammlung soll eine richterliche Instanz (z.B. eine für Verfassungsfragen zuständige Abteilung des Bundesgerichts) regelmässig oder auf Ersuchen hin den Text einer Volksinitiative auf die geltenden Ungültigkeitsgründe hin überprüfen. Wenn die Bundeskanzlei oder ein speziell geschaffenes Expertengremium die Ungültigkeitsprüfung vornimmt, soll eine Beschwerde bis ans Bundesgericht möglich sein. (Teilweise Idee von Alain Griffel, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich und parl. Initiative 09.521 von Isabelle Moret, Nationalrätin FDP).

Substanzielle Änderungen

Die weiteren Ideen setzen bei zusätzlichen Möglichkeiten an, eine Initiative für ungültig zu erklären. In diesem Zusammenhang werden verschiedene Formulierungen auf diversen Ebenen der Rechtssetzung diskutiert. Drei Vorschläge seien hervorgehoben:

  • Der Grundrechtsschutz in der Bundesverfassung soll erhöht werden, deshalb sind die wichtigsten Elemente des Grundrechtsschutzes und der Verfahrens-Grundrechte in der Bundesverfassung für unabänderlich zu erklären (Art. 139 Abs. 3 BV erweitern; Idee von Daniel Vischer, Nationalrat Grüne).
    Denkbar wäre auch die Ergänzung von Art. 36 Abs. 4 BV mit dem Zusatz: «Die Kerngehalte der Grundrechte sind auch im Verfahren der Verfassungsänderung zu beachten» (Idee von Jörg Paul Müller).
  • Das hiesige Verständnis des zwingenden Völkerrechts soll um die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) erweitert werden (nach dem Vorbild Österreichs). Möglich wäre etwa, im Bundesgesetz über die politischen Rechte den Begriff neu zu definieren. Dies im Sinne von: «Zum zwingenden Völkerrecht gehören insbesondere folgende Garantien: …», worauf ein Grundrechtskatalog in Anlehnung an möglichst alle Garantien der EMRK festgehalten wird. (Idee teilweise von Giusep Nay, Altbundesrichter; teilweise von Eugen David, Ständerat CVP)
  • Weitere Ideen für Formulierungen betreffend zusätzliche Schranken der Gültigkeit von Initiativtexten: «Grundwerte des Völkerrechts»; «Kernelemente der EMRK»; «Nicht zwingendes Völkerrecht im Bereich der Grundfreiheiten und der Menschenrechte (EMRK/UNO-Pakt 1 und 2)»; «Eine Volksinitiative, die gegen die EMRK, gegen andere Menschenrechtsgarantien oder gegen die Grundwerte dieser Verfassung verstösst, ist ungültig» (Ideen einzelner Teilnehmenden der 1. Landhausversammlung; Andi Gross, Nationalrat SP; Eugen David; Alain Griffel).

Kombinierte prozedurale und substanzielle Änderungen

Vorstellbar sind Kombinationen von Änderungen auf der prozeduralen wie auf der substanziellen Ebene. Auch dazu liegen mindestens drei konkrete Vorschläge auf dem Tisch. Viele der Experten/-innen, die sich zum Thema äusserten, vertreten wie erwähnt die Ansicht, dass auf beiden Ebenen Änderungen anzustreben sind. Mit Rücksicht auf eine möglichst rasche politische Realisierbarkeit dürfte aber eine Schritt-für-Schritt-Taktik von vielen bevorzugt werden.

  • Konkrete Erweiterung der Ungültigkeitsgründe im Sinne von: «Kerngehalte der Grundrechte, Widerspruch gegen elementare Garantien international anerkannter Menschenrechte, Missachtung der Grundlagen von Demokratie und Rechtsstaat». Eine Ungültigkeitserklärung soll durch ein speziell zusammengesetztes und fachlich qualifiziertes Gremium vorgenommen werden. (Idee von Jörg Paul Müller, Giusep Nay).
  • Die Bundesversammlung soll bei einer problematisch ausformulierten Verfassungsinitiative zur Feststellung ermächtigt werden, dass es keine Möglichkeit gibt, die Initiative «so wie sie lautet» völkerrechtskonform umzusetzen. Dieser Feststellungsbeschluss hätte zur Folge, dass bei der Annahme einer solchen Volksinitiative ein analoges Verfahren wie bei Initiativen, welche als allgemeine Anregung eingereicht werden (Art. 139 BV), zum Tragen käme. Das bedeutet, wenn das Volk dem Begehren dennoch zustimmt, muss die Bundesversammlung einen entsprechenden Verfassungstext ausarbeiten, dabei aber Völkerrecht (Art. 5 BV) beachten. (Idee von Bernhard Ehrenzeller, Prof. für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität St. Gallen).
  • Analog der Rechtssprechung des Bundesgerichts im Zusammenhang mit kantonalen Erlassen soll für Volksinitiativen in Art. 139 BV ein Ungültigkeitsgrund «faktische oder rechtliche Undurchführbarkeit» geschaffen werden. Kerngehalt der Grund- und Menschenrechte sowie die Grundprinzipien von Rechtsstaat und Demokratie müssten i.d.S. als höherrangiges Recht erklärt werden. Die Bundeskanzlei müsste dann die Volksinitiativen auf ihre Undurchführbarkeit summarisch vorprüfen und die Initianten/-innen entsprechend informieren, wenn dies der Fall ist. (Giusep Nay)

Dokumentation

Update: 28.09.2010

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