Neuer Ansatz zur Reform des Initiativrechts

Dieser Beitrag ist in einer kürzeren Version im forausblog erschienen.

Momentan werden verschiedene Themen mit Bezug zur Verfassung in getrennten Dossiers vermischt diskutiert, ohne dass sich die politischen Akteure der Querbeziehungen bewusst wären, nämlich:

  • Verfassungsgerichtsbarkeit
  • Verhältnis von Schweizer Landesrecht zum Völkerrecht
  • Reform des Initiativrechts, um das Problem von grundrechtswidrigen Initiativen in den Griff zu bekommen.

Ausgangslage

Die Verfassungsrevision 2000 und die Justizreform 2004 haben zwei Probleme liegen lassen: Eine Verfassungsgerichtsbarkeit konnte nicht eingeführt werden, und das Verhältnis des Schweizer Landesrechts zum Völkerrecht ist nach wie vor ungeklärt. Beide Themen sind seit längerem Gegenstand parlamentarischer Vorstösse.

Mit der Zunahme und insbesondere der Annahme von Volksinitiativen, die bewusst Völkerrecht und Grundrechte der Verfassung ritzen, ist in den letzten Jahren ein drittes Problem hinzugekommen. Vielen politischen Akteuren fällt es schwer, dieses Problem in seiner Eigenständigkeit zu erkennen. Oft wird es in den Kontext der Diskussion um das Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht gestellt. Die Reform des Initiativrechts wäre jedoch thematisch bei der Ausweitung der Verfassungsgerichtsbarkeit besser aufgehoben als bei der Diskussion Landesrecht-Völkerrecht.

Schlingerkurs der Diskussion

Mit dem Postulat 07.3764 beauftragte die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates den Bundesrat, einen Bericht über das Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht auszuarbeiten. Diese sachliche Abgrenzung wurde zunichte gemacht mit dem Postulat 08.3765 der staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-NR), die den Bericht des Bundesrates im Huckepackverfahren erweiterte um die Fragestellung, wie problematische Initiativen in den Griff zu kriegen seien.

Als der Bericht am 5. März 2010 erschien, wurde dem Bundesrat vorgeworfen, sich um die heiklen Fragen zu drücken, mit ein Hinweis darauf, dass zu diesem Zeitpunkt die Diskussion um das Verhältnis Landesrecht und Völkerrecht bereits überlagert worden war durch dem Themenkreis «Reform des Initiativrechts». Die SPK-NR doppelte nach mit dem Postulat 10.3885, das vom Bundesrat einen Zusatzbericht eingegrenzt auf diesen Themenkreis verlangte. Dieser Zusatzbericht vom 30. März 2011 legte die Vorschläge «Warnhinweis» und «Erweiterung der materiellen Gültigkeitskriterien um den Kerngehalt der Grundrechte» vor, die vom Parlament bereitwillig aufgenommen wurden (vgl. die Motionen 11.3468 SPK-NR und 11.3751 SPK-SR). Aber der Zusatzbericht blieb zu stark in der ursprünglichen Thematik Landesrecht-Völkerrecht verhaftet, als dass wirklich innovative Lösungsvorschläge möglich gewesen wären.

Verfassungsgerichtsbarkeit

Die Diskussion um die Verfassungsgerichtsbarkeit verlief demgegenüber bis jetzt relativ unspektakulär und losgelöst von den beiden anderen Problemkreisen. Ausgehend von den Vorstössen 05.445 und 07.476 liegt inzwischen der Vorschlag vor, Artikel 190 BV einfach zu streichen, der Bundesgesetze und Völkerrecht als für die rechtsanwendenden Behörden massgebend erklärt. Nach den allgemeinen Regeln der Normenhierarchie wäre dann die Bundesverfassung massgebend und damit die Verfassungsgerichtsbarkeit in einer diffusen Form (Ausübung durch alle rechtsanwendenden Behörden, nicht nur zentral durch das Bundesgericht) verwirklicht. Diese Diskussion setzt sich richtigerweise und bewusst nicht mit dem Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht auseinander. Eine Standortbestimmung gegenüber der Diskussion um die Reform des Initiativrechts wurde hingegen bis jetzt noch nicht vorgenommen.

Grundrechte als Bindeglied

Dennoch gibt es ein systematische Bindeglied zwischen der Diskussion um die Verfassungsgerichtsbarkeit und der Reform des Initiativrechts, über die sich die Entscheidungsträger unbedingt im Klaren sein müssen. Denn viele Befürworter einer Ausweitung der Verfassungsgerichtsbarkeit stören sich am Gedanken, dass die Grundrechte bisher nicht vor einfachen Bundesgesetzen geschützt waren. Dies ist geradezu der Leitgedanke in der Begründung des Vorstosses 07.476. Sogar Skeptiker einer allgemeinen Verfassungsgerichtsbarkeit befürworten deren Einführung im Bereich der Grundrechte.

Forderung nach einer Grundrechtsgerichtsbarkeit

Die Problematik grundrechtswidriger Volksinitiativen hingegen war nicht Gegenstand der Vernehmlassung zur Verfassungsgerichtsbarkeit. Dennoch haben die Eingaben der Freikirchen Schweiz und des Club Hélvetique des Pudels Kern erfasst: Sie schlagen vor, in Artikel 190 BV die Grundrechte als für die rechtsanwendenden Behörden massgebend zu erklären. Das hiesse im Ergebnis nichts anderes, als dass die Grundrechte der Verfassung Vorrang haben nicht nur vor Bundesgesetzen und Völkerrecht, sondern auch vor dem übrigen Verfassungsrecht. foraus machte erstmals in einer Studie vom April dieses Jahres auf diesen eleganten Weg aufmerksam.

Demokratie nicht auf Vorrat einschränken

In einem demokratischen Rechtsstaat sollen nur die Grundrechte als nicht verhandelbar dem Spiel der demokratischen Kräfte entzogen sein. Alle übrigen Fragen, etwa der Zuwanderung oder der internationalen Handelsbeziehungen, sind über den politischen Diskurs zu lösen, wovon die direktdemokratischen Mittel des Referendums und der Initiative untrennbare Bestandteile sind und bleiben sollen.

Nach dieser hier vertretenen Auffassung ist eine Volksinitiative nur dann «problematisch», wenn sie in unsere Grundrechte eingreift, und die Frage nach ihrer Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht stellt sich nur dann, wenn dieses Völkerrecht dieselben Werte wie die Grundrechte verkörpert. Die Diskussion um eine Reform des Initiativrechts wäre also besser aufgehoben bei der Reform einer als Grundrechtsgerichtsbarkeit verstandenen Verfassungsgerichtsbarkeit.

Das Verhältnis des Landesrechts zum Völkerrecht könnte sodann, von der emotionalen Diskussion um die Reform der Volksrechte entschlackt, entspannter und umfassender geklärt werden. Diese Debatte ist auch so komplex genug.

Update: 27.09.2011

© humanrights.ch / MERS - Hallerstr. 23 - CH-3012 Bern - Tel. +41 31 302 01 61