Ratifizierungsanläufe zur Europäischen Sozialcharta
Im Dezember 2004 hat der Nationalrat es abgelehnt, sich weiter mit der Frage der Ratifizierung der europäischen Sozialcharta zu beschäftigen. Dieser vorläufig definitive Entscheid beruhte auf einer jahrzehntelangen Vorgeschichte.
Optimismus in den Sechzigerjahren
Die Schweiz beschäftigt sich seit mehr als vierzig Jahren mit der Frage des Beitritts zur Sozialcharta. Bereits 1962 fand im Zusammenhang mit dem geplanten Europaratsbeitritt – der 1963 erfolgte – eine verwaltungsinterne Konsultation zur Charta statt. Wegen der Möglichkeit der partiellen Ratifizierbarkeit und der geringen Verpflichtungskraft und Durchsetzbarkeit erachteten die zuständigen Stellen die Charta anfänglich als rechtlich und politisch weitaus unproblematischer als die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK). Weil deren Ratifikation Priorität genoss, kam man im Dossier Sozialcharta während fast einem Jahrzehnt dennoch nicht vom Fleck. Im Laufe der Jahre wuchsen zudem die verwaltungsinternen Differenzen betreffend die Beitrittsfrage.
Verwaltungsinternes Hickhack
Während das Aussenministerium an der aussenpolitischen Notwendigkeit und der rechtlichen Unbedenklichkeit des Beitritts festhielt, äusserte vor allem das Bundesamt für Industrie Gewerbe und Arbeit (BIGA) zunehmend Souveränitätsbedenken. Allein schon die Vorstellung, dass die nationale Sozialgesetzgebung durch ein internationales Gremium beurteilt werden sollte, galt geradewegs als inakzeptabel. Der Bundesrat schob die Frage des Beitritts während Jahren vor sich hin und drückte sich davor, die verwaltungsinterne Blockade durch einen politischen Grundsatzentscheid für oder wider die Charta zu überwinden.
Als die Regierung diesen Entscheid 1976 auf Antrag von Aussenminister Pierre Graber schliesslich doch noch traf und der Unterzeichnung der Charta zustimmte, schien es, als gehöre das jahrelange Hickhack zwischen den Ämtern der Vergangenheit an. Dem war allerdings nicht so: Unter dem Eindruck der massiven Kritik der Arbeitgeberverbände und bürgerlicher Kreise stemmte sich das zum Volkswirtschaftsdepartement gehörende BIGA mit dem Argument der rechtlichen Unvereinbarkeit einzelner Chartabestimmungen (namentlich des Art. 12) mit dem schweizerischen Recht mit aller Kraft gegen die Verabschiedung einer Ratifikationsbotschaft an das Parlament. Dem in der Sache federführenden Aussenministerium wurde zum Verhängnis, dass im Vorfeld der Unterzeichnung rechtliche Detailprobleme bewusst ausgespart wurden, im Glauben, diese innerhalb nützlicher Frist lösen zu können. Dies erwies sich als eine kapitale Fehleinschätzung, vergingen doch weitere sieben Jahre, bis 1983 die Querelen innerhalb der Verwaltung einigermassen beigelegt waren und die Botschaft an das Parlament verabschiedet werden konnte. Im Parlament hatte die Sozialcharta allerdings nicht den Hauch einer Chance; sowohl der Ständerat (1984) als auch der Nationalrat (1987) lehnten die Ratifikation deutlich ab. Der Charta wurde zum einen ein weit verbreitetes Unbehangen gegenüber Sozialrechten und zum anderen ein isolationistischer Abwehrreflex gegenüber internationalen Menschenrechtskonventionen, der sich im Diktum der «fremden Richter» manifestierte, zum Verhängnis.
Abschreibung der parlamentarischen Initiative Rechsteiner im Jahre 2004
In der Folge verschwand die Sozialcharta wiederum für mehrere Jahre von der politischen Traktandenliste. 1991 nahm die Sozialdemokratischen Partei (SP) einen neuen Anlauf und forderte in einer parlamentarischen Initiative ihre Genehmigung. Der Nationalrat stimmte der Initiative 1993 überraschend zu und beauftragte seine Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) mit der Ausarbeitung eines Beschlussentwurfs. Die Kommission sprach sich im November 1995 mehrheitlich für die Ratifikation aus, da die Schweiz sechs der sieben Artikel des „harten Kerns“ anerkennen könne. Der Nationalrat war allerdings anderer Meinung. Für die bürgerliche Ratsmehrheit stand es ausser Frage, die Artikel 6 (Beamtenstreikrecht) und 12 (soziale Sicherheit) des «harten Kerns» zu akzeptieren. Am 2. Oktober 1996 wies die grosse Kammer das Dossier zu einer nochmaligen Überprüfung an die SGK zurück und verlängerte die Behandlungsfrist der Initiative in der Folge dreimal um jeweils zwei Jahre. Danach veranlasste die SGK weitere juristische Abklärungen sowie eine Vernehmlassung bei den Kantonen.
Schliesslich hat der Nationalrat im Jahre 2004 durch eine Nichtverlängerung der parlamentarischen Initiative der SP die Ratifizierung der europäischen Sozialcharta durch die Schweiz sang- und klanglos bachab geschickt.
Schweiz und Sozialrechte - ein gescheitertes Experiment?
Eine Analyse des Ratifizierungsprozesses der (revidierten) Europäischen Sozialcharta in der Schweiz
Die 23-seitige Arbeit zeigt Gründe auf, weshalb bisherige Versuche einer Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta scheiterten. Im Vordergrund steht dabei die Analyse einer parlamentarischen Initiative, die 1991 von der Sozialdemokratischen Fraktion eingereicht und nach vielen Verzögerungen 2004 abgeschrieben wurde. Es werden im Weiteren einige für die Ablehnung einer Ratifizierung relevante Aspekte aus dem sozialpolitischen Kontext dieser Periode hervorgehoben. Aufgrund dieser Analyse wird herauskristallisiert, welche Chancen und Risiken ein erneuter Ratifizierungsversuch birgt und worauf bei einem erneuten Anlauf besonders zu achten ist.
Kampagne «Pro Sozialcharta»
Die Kampagne «Pro Sozialcharta» des Berufsverbandes AvenirSocial, «Professionelle Soziale Arbeit Schweiz», will mit der Unterstützung von Persönlichkeiten und über 40 Organisationen die Ratifizierung der revidierten Europäischen Sozialcharta im Parlament erreichen. Die Kampagne will, dass im Parlament eine Motion eingereicht wird, die vom Bundesrat die Ausarbeitung einer Ratifizierungsvorlage verlangt. Trotz des schweren politischen Standes, kommt aus juristischer Sicht das im Jahre 2008 erstellte Gutachten von Hr. Prof. Dr. iur. Kurt Pärli und Hr. Dr. Edgar Imhof zum Schluss, dass eine Ratifizierung der revidierten Europäischen Sozialcharta des Europarates bereits aufgrund der heutigen Rechtslage möglich ist.
- www.sozialcharta.ch
Kampagnenwebseite von AvenirSocial
- Kampagne «Pro Sozialcharta»
Artikel auf humanrights.ch vom Juli 2009 mit weiterführenden Links
- Gutachten zur Vereinbarkeit des Schweizerischen Rechts mit der Sozialcharta
Artikel auf humanrights.ch vom 13. Oktober 2008 - Nationalrat lehnt Ratifizierung der europäischen Sozialcharta ab
Artikel auf humanrights.ch vom Dezember 2004 mit weiterführenden Links
Kommentar
Die minutiösen juristischen Abklärungen der Vereinbarkeit zwischen Sozialcharta und innerstaatlichen Rechtsordnung sind mit Blick auf den von der Schweiz hochgehaltenen Grundsatz der Vertragstreue durchaus lobenswert. Wenn diese Überprüfung allerdings Jahrzehnte dauert, ist dies nicht glaubwürdig und hat mit juristischer Redlichkeit herzlich wenig zu tun. Die Schwierigkeiten, der Charta beizutreten, sind dementsprechend weniger rechtlicher als vielmehr politischer Natur. Die rational kaum nachvollziehbare Mühe, einem völkerrechtlichen Vertrag beizutreten, dessen Kontrollmechanismus derart schwach ausgestattet ist wie derjenige der Sozialcharta, erklärt sich zu einem guten Teil durch die in der Schweiz weit verbreitete Skepsis hinsichtlich sozialer Menschenrechte. Diese haben nach wie vor einen schweren Stand und gelten weitum nicht als «echte» und vollwertige Menschenrechte. Im vorherrschenden Verständnis sind Menschenrechte in erster Linie die bürgerlichen und politischen Rechte. Der von der Schweiz auf internationalem Parkett oft propagierte Grundsatz, wonach die Menschenrechte unteilbar und gleichwertig seien, bleibt mit Blick auf die Nichtratifikation der Sozialcharta ein Lippenbekenntnis.
Update: 29.07.2009
