Update: 02.03.2011

Streubombenabkommen: Rückblick auf die Vernehmlassung

Am 25. Februar 2011 ist die Vernehmlassungsfrist über die Ratifizierung des Abkommens zur Ächtung von Streubomben abgelaufen. Gemäss Agenturberichten stösst ein Verbot von Streumunition bei den meisten Parteien auf Sympathie. Erstaunlicherweise lehnt jedoch nicht nur die SVP die Ratifizierung ab, sondern auch die FDP. Dies mit einer erstaunlichen Begründung. Auch Humanrights.ch hat an der Vernehmlassung teilgenommen und auf wichtige Lücken in den Umsetzungsvorschlägen des Bundesrates hingewiesen.

Bundesrat will indirekte Finanzierung von Streubomben nicht verbieten

Angesichts der verheerenden Folgen auf die Zivilbevölkerung, welche der Einsatz dieser Art Munition hat, stellt das Übereinkommen nach Ansicht von Humanrights.ch ein grosser humanitärer Fortschritt dar. Die Ratifikation durch die Schweiz ist deshalb zu begrüssen. Allerdings erscheint es unerlässlich, dass der Umsetzungsvorschlag im Kriegsmaterialgesetz überarbeitet wird und sichergestellt wird, dass alle durch das Übereinkommen verbotenen Handlungen durch das innerstaatliche Recht erfasst werden. 

Vergessen ging bei der Überführung von Artikel 1 in das Kriegsmaterialgesetzt (Art. 8bis) das Verbot, Streumunition zu verwenden. Bewusst nicht umgesetzt wurde sodann das Verbot der indirekten Finanzierung der Entwicklung, Produktion oder des Erwerbs von Streumunition. Dies entgegen dem Willen der eidgenössischen Räte, welche die Motionen «gegen die Finanzierung verbotener Waffen» von Ständerätin Maury Pasquier (09.3618) und Nationalrat Hiltpold (09.3589) angenommen hatten. Dem erläuternden Bericht ist zu entnehmen, dass der Bundesrat sich auf den Standpunkt stellt, dass das Übereinkommen kein Verbot der indirekten Finanzierung verlange. Handicap International zeigt dagegen in ihrer Stellungnahme vom 21. Februar 2011 auf, dass eine Reihe von europäischen Ländern ein solches Verbot im Zusammenhang mit dem Übereinkommen erlassen haben.

Die vom Bundesrat vorgeschlagene Regelung weckt den Eindruck, dass die Schweiz mit einem Verbot nur so weit gehen will, wie es dem Finanzplatz nicht schadet. Die Bedeutung der Investitionen von Schweizer Banken in entsprechenden Geschäften sind von Fachleuten in den vergangenen Jahren hervor gehoben worden. Seither haben gemäss Handicap International gewisse Banken wie die Crédit Suisse eine neue Investitionspolitik bekanntgemacht, in welcher Streubombenproduzenten von fast allen ihren Aktivitäten ausgeschlossen sind. Dies zeige, dass die Finanzierung von Streubombenproduzenten von den betroffenen Kreisen sehr wohl als Unterstützung von Aktivitäten gilt, welche die Konvention von Oslo verbietet, und das KMG dieses Verbot allen Schweizer Finanzinstituten vorschreiben müsse.

FDP: Vernichtung von Streumunition bringt Schweiz in Gefahr

Bemerkenswert ist in dieser Sache wie erwähnt die Stellungnahme der FDP, welche sich nicht grundsätzlich gegen die Ächtung von Streubomben stellt, jedoch Vorbehalte für eine sofortige Ratifizierung ins Feld führt. Sie sieht die Verteidigung der Schweiz im Falle eines feindlichen militärischen Angriffes in Gefahr, sollte die Schweiz ihre Vorräte an Streumunition vernichten. Im Wortlaut schreibt die FDP unter Bezugnahme auf den sicherheitspolitischen Bericht des Bundesrates: «Mit einem Verbot der Streumunition wird die Schweizer Armee eines sehr effizienten Abwehrmittels im Falle der Abwehr eines militärischen Angriffs beraubt.» Und: «Der ausschliessliche Besitz von Streumunition stellt bei einer rein zur eigenen Verteidigung aufgestellten Armee keine eigentliche internationale Gefahr dar.»

Ratifiziert die Schweiz das Abkommen, muss sie ihre Bestände an Streumunition innert acht Jahren vernichten, denn auch die Schweizer Armee besitzt Bestände von Artilleriemunition, welche unter das Verbot fallen. Nach Angaben des Bundes betrifft dies die Streumunition vom Typ KaG-88, KaG88/99, KaG-90 und KaG-98. Zudem wird mit der Ratifikation des Übereinkommens eine Revision des Kriegsmaterialgesetzes einhergehen. Das Gesetz wird dabei um ein Verbot für Streumunition zusammen mit den entsprechenden Strafbestimmungen ergänzt. 

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Bundesrat hat sich Zeit gelassen

Die Schweiz beschäftigt sich bereits seit mehr als vier Jahren eingehend mit dem Thema Streumunition und zwar aussenpolitisch wie innenpolitisch. Zum einen war das Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) bei der Ausarbeitung des Übereinkommen über Streumunition (englisch: Convention on Cluster Munitions, kurz CCM) auf internationaler Ebene sehr aktiv. Zum andern befasste sich das Parlament ab 2007 mehrmals mit einer parlamentarischen Initiative Dupraz aus dem Jahre 2005, welche ein Verbot forderte. Das Anliegen fand schliesslich in Form einer Motion die Unterstützung beider Räte und wurde im Frühling 2009 überwiesen. Im August 2010 trat das Abkommen nach der Ratifizierung des 30. Staates ohne die Schweiz in Kraft. Offenbar bereitete dem Bundesrat die Ausarbeitung der Ratifizierungsvorlage Mühe. Bei den Beratungen im Parlament hatte sich gezeigt, dass insbesondere SVP-Vertreter/innen ein Problem damit haben, dass die Schweiz ihre Bestände an Streumunition vernichten muss. Unterschrieben hatte die Schweiz das Abkommen allerdings bereits im Dezember 2008.

Wozu sich die Schweiz mit einer Ratifizierung verpflichtet

Das Übereinkommen sieht nicht nur die Beschränkung des Einsatzes von Streumunition vor. Es stellt diese Waffengattungen unter ein umfassendes Verbot, weil mit ihrem Einsatz gravierende humanitäre Auswirkungen auf die Zivilbevölkerung auch Jahre nach deren Einsatz verbunden sind. Das Abkommen enthält deshalb auch Bestimmungen über die internationale Zusammenarbeit und Hilfe, so verpflichten sich die Vertragsstaaten etwa zu gegenseitiger Unterstützung bei der Vernichtung von Lagerbeständen, der Räumung und der Opferhilfe. Ausserdem sind regelmässige Berichte der Vertragsparteien über die von ihnen getroffene Massnahmen zur Umsetzung des Übereinkommens vorgesehen sowie Massnahmen zur Schlichtung bei Streitigkeiten. Schliesslich sind die Staaten verpflichtet, neben Massnahmen zur Durchsetzung auf nationaler Ebene auch Anstrengungen zu unternehmen, welche zur Universalisierung des Übereinkommens beitragen.

Bisher haben weltweit 108 Staaten das Abkommen unterschrieben, 48 Staaten haben es ratifiziert (Stand 7.12.2010) - viele von ihnen sind selber stark von den Gefahren von Streumunition aus vergangenen Kriegen betroffen. Zu den Vertragspartnern gehören aber auch Nachbarstaaten der Schweiz, wie etwa Deutschland und Frankreich.

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Abkommen unterzeichnet

Nach dem Ständerat hatte in der Frühlingssession 2009 auch der Nationalrat zwei Motionen überwiesen, die den Bundesrat auffordern, die Konvention zum Verbot von Streumunition rasch zu ratifizieren und umzusetzen. Trotz Bedenken der SVP-Vertreter, die Schweiz müsse ihre einst teuer erstandenen Bestände an Streumunition dann vernichten, stimmte die Grosse Kammer beiden Motionen deutlich zu. Die Vernichtung der Munition sei für die Armee verkraftbar, denn es sei äusserst unwahrscheinlich, dass die Streubomben je eingesetzt werden müssten, sagte Aussenministerin Micheline Calmy-Rey unter Verweis, sie habe in dieser Angelegenheit eng mit dem Verteidigungsdepartement zusammengearbeitet.

Aussenministerin Micheline Calmy-Rey hatte am 3. Dezember 2008 in Oslo im Namen der Schweiz die Konvention zum Verbot von Streumunition nach langwierigen Verhandlungen im Parlament (siehe unten) unterzeichnet. Das Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) schrieb damals, das Abkommen sei ein wichtiger Meilenstein in der Geschichte des humanitären Völkerrechts. Jeder Vertragsstaat verpflichte sich, seine Bestände an solcher Munition innert acht Jahren nach Inkrafttreten dieses Übereinkommens für den betreffenden Vertragsstaat zu vernichten.

Was sind Streubomben?

Streubomben sind Pakete von 200 bis 600 Sprengsätzen, die in Bomben oder Artilleriegranaten eingeschlossen sind. Die Sprengsätze verstreuen sich bei ihrem Abschuss über eine Fläche von der Grösse eines Fussballfelds, wenn sie explodieren. Allerdings explodiert ein beträchtlicher Anteil der Sprengsätze nicht sofort oder gar nicht. Diese bleiben, ähnlich wie Landminen, im Boden und explodieren bei der kleinsten Berührung. Nach Ende eines Konfliktes kommt es dadurch täglich zu tödlichen Unfällen oder Verstümmelungen in der Zivilbevölkerung, insbesondere Kinder sind davon betroffen.

Moderne, mit einem Selbstzerstörungsmechanismus nachgerüstete Streumunition, wie sie die Schweiz besitzt, kam im Sommer 2006 auch im Libanonkrieg zum Einsatz und zwar durch die israelische Armee. Trotz des eingebauten Selbstzerstörungsmechanismus’ sind dort nach Kriegsende zahlreiche Zivilpersonen Opfer von nicht detonierten Sprengsätzen geworden. Die Organisation Handicap Internatioal (HI) spricht in einer Studie von einer Blindgängerrate von 10 Prozent. 

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Zur Vorgeschichte I: Parlament zögerte lange

Auf innenpolitischer Ebene hatte eine parlamentarische Initiative von Alt-Nationalrat John Dupraz (FDP, GE) dafür gesorgt, dass - unabhängig von internationalen Verhandlungen, welche das Aussendepartement führte - ein Umdenken in der Sache erfolgte. Die Initiative sah ein Verbot der Herstellung, des Erwerbs, Besitzes und Handels mit Streubomben jeden Typs vor. Ein derart umfassendes Verbot war in den Räten lange umstritten. Während der Nationalrat als Erstrat dem Geschäft zwei Mal zugestimmt hatte (September 2007 und März 2008), hatte der Ständerat es bei der ersten Behandlung im Dezember 2007 noch abgewiesen.

Der Ständerat wies darauf in der Sommersession 2008 mit 20 gegen 17 Stimmen die parlamentarische Initiative zur Neubeurteilung an die Kommission zurück. Kurz vor den Beratungen im Ständerat war auf internationaler Ebene der Konsens von Dublin zustande gekommen (siehe weiter unten). Dem hatte sich Eugen David (CEg, SG) vergeblich widersetzt. Im Rat argumentierte er, es gehe jetzt nur um die Frage, ob der Ständerat den Grundsatzentscheid von Dublin, der auf internationaler Ebene und mit starker Unterstützung durch die Schweiz gefallen sei, unterstütze. 

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Zur Vorgeschichte II: Konsens von Dublin

Am 30. Mai 2008 war in Dublin die internationale Konferenz über eine Konvention zum Verbot von Streubomben erfolgreich beendet worden. 109 Staaten, darunter auch die Schweiz, hatten ein Verbot im Lauf der nächsten acht Jahre beschlossen. Nichtregierungsorganisationen (NGOs) wie Handicap International (HI) und das Internationale Komitee des Roten Kreuzes (IKRK) begrüssten die Vereinbarung. Die Verhandlungsdelegation aus der Schweiz war mit dem Verhandlungsergebnis ebenfalls zufrieden, obwohl sie sich für längere Übergangsfristen eingesetzt hatte.

Der Text des Abkommens stelle einen bedeutenden Fortschritt dar, schrieb HI am 29. Mai 2008 nach Abschluss der Konferenz auf ihrer Website. Besonders stark sei der Text insbesondere im Bereich der Opferhilfe, wo grösstenteils die Empfehlungen von Handicap International übernehme. Gemäss HI bleiben dennoch einige Punkte des Abkommens enttäuschend. HI und andere NGOs hatten sich etwa vergebens dafür eingesetzt, dass die unterzeichnenden Staaten nicht mit Ländern, die Streumunition einsetzen, militärische Aktionen durchführen dürfen. Nicht zufrieden ist HI auch mit der Definition der verbotenen Streumunitionen. Vom Abkommen werden gemäss HI gewisse Waffen ausgeschlossen, weil sie als verlässlicher gelten als die herkömmlichen Streumunitionen. Diese Ausnahmen bezeichnet HI als «besorgniserregend», weil die behauptete Verlässlichkeit bisher nicht bewiesen sei. HI kritisiert weiter, dass die beteiligten Staaten das Recht haben, Streumunitionen zu Trainingszwecken (Entminung und Verteidigung) in unbeschränkter Zahl zu lagern oder einzukaufen. Angesichts dieser problematischen Punkte des Abkommens fordert HI, die Zivilgesellschaft müsse sich weiter mobilisieren, damit das Abkommen schnellstmöglich ratifiziert werde und damit seine Lücken nicht dazu missbraucht würden, den Geist des Abkommens zu verraten.

Die Konvention verbietet den Gebrauch, die Produktion, die Lagerung und den Transfer von Streumunition. Sie verpflichtet die Staaten alle durch nicht explodierte Streubomben kontaminierten Regionen zu räumen und die Opfer und ihre Gemeinschaften zu unterstützen. Wichtige Hersteller- und Nutzerländer wie die USA, Russland, China, Indien, Pakistan und Brasilien nahmen an der Konferenz in Dublin nicht teil. Sie sind grundsätzlich gegen ein Verbot.

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Die Position der Schweiz

Die Schweiz war am Osloprozess für ein Abkommen zur Ächtung der Streubomben seit Beginn im Februar 2007 beteiligt. Sie vertrat in einer ersten Phase nur ein Verbot gewisser Typen von Streubomben. Diese Haltung änderte sich im Verlaufe der Zeit. Beim Zusammentreffen in Wellington im Februar 2008 schwenkte die Schweizer Delegation ein auf ein komplettes Verbot, brachte aber zugleich die Idee einer Übergangsphase ins Spiel. Eine Übergansfrist sollte verhindern, dass der Bestand von Streubomben des Typs M85, über welchen die Schweizer Armee heute noch verfügt, vor dem offiziellen Verfalldatum zerstört werden muss. Der Antrag der Schweiz und sechs anderer Staaten für eine Übergangszeit von zehn Jahren scheiterte aber Ende Mai 2008 in Dublin. Nach Abschluss der Verhandlungen in Dublin hatte das EDA das Abkommen jedoch begrüsst. 

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