Démocratie directe et droits humains: plusieurs idées pour une réforme

Comment éviter à l’avenir que n'aboutissent des initiatives populaires impossibles à mettre en œuvre parce qu’incompatibles avec les droits fondamentaux? Cette question est discutée depuis des mois par des expert-e-s de tous bords, aussi bien dans les médias qu’au sein de réunions, sans même parler d’internet. Humanrights.ch a suivi ces débats et présente dans cet article les propositions actuellement en discussion. Ce compte-rendu se base en grande partie sur le travail du Forum pour renforcer les droits de l'homme et la démocratie directe en Suisse (FMD), lequel prépare en ce moment une seconde assemblée à Soleure le 9 octobre 2010. Les différentes propositions seront discutées lors de cette assemblée.

La faisabilité politique compte

A titre de préambule, il convient de préciser ici que les suggestions qui suivent ne sont pas toutes fixes. Certaines doivent être encore travaillées du point de vue de leur faisabilité politique, qui reste un critère essentiel de pertinence. La probabilité de voir la justice constitutionnelle élargir son influence au niveau fédéral est, par exemple, considérée comme quasi nulle par les acteurs politiques. 

Par ailleurs, les idées proposées proviennent de personnes travaillant dans des domaines d’activités variés et de politicien-ne-s appartenant à des partis différents, ce qui implique évidemment quelques disparités.

Les idées qui existent à ce jour en matière de votation populaire envisagent ainsi soit des changements de nature procédurale, soit des changements de nature essentielle, au sens qu’ils touchent plus au contenu qu’à la forme. La volonté de changement est toutefois ce qui reste commun à la majorité des expert-e-s, qui aspirent pour la plupart à une combinaison d’améliorations sur les deux plans. C’est pourquoi le dilemme ne saurait être résolu par un unique changement institutionnel, tel par exemple un éventuel examen préliminaire de la Chancellerie fédérale, tant que les critères d’invalidation d’une initiative ne seront pas en parallèle établis de façon concrète. 

Quant au moyen effectif de provoquer un changement concret du droit d’initiative, là aussi plusieurs moyens sont possibles. Il s’agit notamment de l’intervention parlementaire et du dépôt d’une initiative populaire. 

Changements de procédure

Les changements de type procédural ont un objectif commun : amener une autorité ou une instance supplémentaire à participer, avec le Parlement, à l’évaluation des initiatives dans certains cas spécifiés.

D’autres idées sont également en discussion dans cette catégorie. Il s’agit notamment d’anticiper l’information du citoyen ou de la citoyenne sur le devenir d’une initiative ou de donner plus de poids aux prises de position négatives du Conseil fédéral et du Parlement. 

  • En cas de doute, l’Assemblée fédérale doit céder sa compétence de jugement de la recevabilité ou non de l’initiative au Tribunal fédéral. (Idée de René Rhinow, Président de la Croix-Rouge suisse, Professeur émérite de droit public et de droit administratif de l’Université de Bâle, ancien député libéral radical.)
  • Si l’Assemblée fédérale doute de la validité d’une initiative, elle peut consulter le Tribunal fédéral et demander une expertise. (Idée de Eugen David, député PDC)
  • Pour certaines initiatives données, les formulaires de signature doivent être annotés d’une mise en garde du style : « Cette initiative peut mettre en dangers vos droits fondamentaux ». 
  • Lorsqu’une initiative populaire rejetée par le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale pour cause de collision avec les droits fondamentaux et les droits humains est malgré tout acceptée par le peuple, elle doit être soumise une deuxième fois en votation populaire dans un intervalle de trois mois ou/et en tous cas obtenir une majorité qualifiée et se prévaloir d’un taux de participation minimal. (Idée de Jörg Müller, Professeur émérite de droit public et de philosophie du droit de la Philipps Université de Marburg.)
  • Avant le début de la récolte de signatures, une instance juridique (par exemple un département du Tribunal fédéral responsable pour les questions constitutionnelles) doit, de façon régulière ou sur requête, examiner  le texte d’initiative en tenant compte des motifs non recevabilité établis. Si c’est la chancellerie ou un corps d’experts spécialement désigné pour cela qui se charge d’examiner la recevabilité ou la non recevabilité du texte, un recours doit être possible jusqu’au Tribunal fédéral. (Idée proposée en partie par Alain Griffel, Professeur de droit public et administratif à l’Université de Zürich, et par Isabelle Moret, membre PLR du Conseil national : initiative parlementaire 09.521)

Changements de contenu

Les idées qui suivent proposent des critères d’invalidation supplémentaires pour les initiatives. Plusieurs formulations agissant à des niveaux différents de législation ont été avancées. Humanrights.ch a choisi d’en aborder trois. 

  • La protection des droits fondamentaux doit être renforcée dans la Constitution fédérale, de façon à ce que les éléments essentiels des droits fondamentaux et du droit procédural y soient déclarés irrévocables. Il s’agit donc de développer l’article 36 paragraphe 4 de la Constitution fédéral (idée de Daniel Vischer, membre Vert du Conseil national) par l’ajout suivant : « Le noyau central des droits fondamentaux est également à prendre en compte dans les procédures de modification constitutionnelle ». (Idée de Jörg Paul Müller)
  • La notion de « règles impératives du droit international » pratiquée en Suisse doit être élargie à la Convention européenne des droits de l’homme (suivant le modèle autrichien). Une possibilité serait de définir nouvellement le concept de « règles impératives du droit international »  dans la Loi fédérale sur les droits politiques. Ceci dans le sens de : « Appartiennent aux  règles impératives du droit international les garanties suivantes :… ». Suivrait un catalogue de droits fondamentaux comprenant autant de garanties  de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) que possible. (Idée proposée en partie par Giusep Nay, ancien président du Tribunal fédéral, et par Eugen David, Conseiller aux Etats PDC)

Autres formulations de critères supplémentaires limitant la recevabilité  d’une initiative : « valeurs fondamentales du droit international » ; «noyau central de la CEDH » ; « Pas de règles impératives du droit international dans le domaine des libertés fondamentales et des droits humains (CEDH)/Pacte 1 et 2 de l’ONU) », ainsi qu’inscription explicite et obligatoire de l’infraction suivante : « Une initiative populaire qui viole le CEDH, d’autres garanties du droit humain ou les valeurs fondamentales de la Constitution fédérale est déclarée nulle». (Idée de participants privés lors de la première Assemblée  général ; de Andi Gross, Conseiller national socialiste ; Eugen David et Alain Griffel)

Changements combinés entre procédure et contenu 

Beaucoup des expert-e-s qui se sont exprimés sur la question aspirent à des changements effectifs conjointement sur la procédure et le contenu. Beaucoup préconisent également une politique des petits pas, condition selon eux d’une implémentation aussi rapide que possible.

  • Développement concret des motifs de non-recevabilité d’une initiative tel que suit: « Le noyau central des droits fondamentaux, opposition aux garanties élémentaires du droit humain international reconnu, non-observation des principes de démocratie et d’Etat de droit ». Une déclaration de nullité doit être effectuée par un organe mandaté pour cette tâche et au bénéfice d’un haut niveau d’expertise. (Idée de Jörg Paul Müller, Giusep Nay). 
  • Dans le cas d’une initiative constitutionnelle problématique quant à sa formulation, l’Assemblée fédérale doit pouvoir déterminer s’il n’existe aucune possibilité que l’initiative « en l’état » soit appliquée en conformité avec le droit international. Ce constat aurait pour conséquence que, pour l’adoption d’une telle initiative, il faille recourir à une procédure identique à celle suivie pour les initiatives populaires prenant la forme d’une proposition conçue en termes généraux (art. 138 Constitution fédérale). Avec l’implication suivante : lorsque le peuple approuve malgré tout l’initiative, il revient à l’Assemblée fédérale d’élaborer un texte constitutionnel dans lequel le droit international est respecté (art. 5 Constitution fédérale). (Idée de Bernhard Ehrenzeller, Professeur de droit public et administratif  à l’Université de Saint-Galles). 
  • De façon analogue à la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d’arrêtés cantonaux, il faut pour les initiatives populaires qu’un motif de non-recevabilité pour cause « d’impraticabilité factuelle ou juridique » soit inscrit dans l’article 139 de la Constitution.  Le noyau central des droits fondamentaux et des droits humains, ainsi que les principes fondamentaux de l’Etat de droit et de la démocratie doivent être inscrits en tant que droits supérieurs. La chancellerie fédérale devrait faire l’examen préliminaire sommaire de l’initiative afin de déterminer si elle est praticable ou pas et informer les initiants en conséquence si l’initiative n’est pas praticable. (Giusep Nay)

 

Sources

Update: 04.10.2010

© humanrights.ch / MERS - Hallerstr. 23 - CH-3012 Bern - Tel. +41 31 302 01 61