Halteplätze für Fahrende: Das Neuenburger Gesetz kommt vor das Bundesgericht

Mit einem neuen kantonalen Gesetz aus dem Jahr 2018 hat der Kanton Neuenburg seine Strategie verankert, um dem gravierenden Mangel an Stand- und Durchgangsplätzen für die fahrenden Gemeinschaften der Jenischen, Sinti/Manouches und Roma zu begegnen: die Vertreibung von Fahrenden auf Kosten der Menschenrechte erleichtern.

Am 20. Februar 2018 verabschiedete das Parlament des Kantons Neuenburg einstimmig das Gesetz zum Aufenthalt von Fahrenden (Loi sur le stationnement des communautés nomades (LSCN)). Das Gesetz verfolgt zweierlei Ziele: Einerseits sollen damit die Aufenthaltsbedingungen von fahrbaren Wohnungen auf Neuenburger Territorium reguliert werden. Andererseits sollen Kriterien definiert werden, aufgrund derer ein Aufenthaltsort als illegal definiert werden und entsprechend rasch evakuiert werden kann. Dieses neue Gesetz gibt Anlass zur Sorge, wie die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) mitteilt. Am 18. April 2018 veröffentlichte sie ein Rechtsgutachten, in dem sie auf die zahlreichen rechtlichen Probleme der Neuenburger Vorlage hinweist. Zwei Privatpersonen, eine jenische Organisation und die Gesellschaft für bedrohte Völker haben beim Bundesgericht Beschwerde gegen dieses Gesetz erhoben. Da es das erste seiner Art ist, besteht die grosse Gefahr, dass dieses Gesetz anderen Kantonen als Beispiel dient – insbesondere, wenn die Bundesrichter/innen es nicht für ungültig erklären.

Das Gesetz

Konkret definiert das Neuenburger Gesetz die Rahmenbedingungen, unter welchen Voraussetzungen der temporäre Aufenthalt von fahrenden Gemeinschaften auf dem Kantonsgebiet erlaubt ist, und setzt die Aufenthaltsmodalitäten fest. Auffallend ist, dass das Gesetz den kantonalen Behörden weitreichende Kompetenzen zur raschen Räumung illegal genutzter Plätze überträgt.

Darüber hinaus werden die Aufenthaltsbedingungen in einem Vertrag festgelegt. Dazu gehören beispielsweise die Zahlung einer Tagessteuer und einer Kaution sowie der Zustand des Platzes und der Umgebung. Für Plätze, die von Privaten zur Verfügung gestellt werden, wurde ein Rahmenvertrag erarbeitet. Im Falle von öffentlichen Durchgangsplätzen sind die Bedingungen in der Benutzungsordnung festgelegt. Eine Gemeinschaft von Fahrenden kann unverzüglich weggewiesen werden, wenn sie sich ohne Zustimmung des/der privaten oder öffentlichen Eigentümers/-in niederlässt oder sie die Aufenthaltsmodalitäten verletzt. Heute dauert das Zivilverfahren, welches zu einem Ausweisungsbeschluss führt, über mehrere Monate an, was die kantonalen Behörden als unbefriedigend empfinden. 

• Rapport du Conseil d'État au Grand Conseil ä l'apprui d'un projet de loi sur le stationnement des communautés nomades (LSCN) 
  Bericht des Staatsrates zuhanden des Grossen Rates zum Gesetzentwurf zum Aufenthalt von Fahrenden (LSCN), vom 6. November 2017 (Französisch, pdf, 16 S.)

Der Kontext

Das neue Gesetz ist auf das Jahr 2015 zurückzuführen: Neuenburg will eine erneute Blockadesituation unbedingt vermeiden. Ende 2015 beschloss das kantonale Parlament, den Transitplatz von Pré-Raguel à la Vue-des-Alpes (NE) zu schliessen. Dieser war für ausländische Fahrende bestimmt. Der Kanton begründete den Entscheid damit, dass von einzelnen Gruppen verursachte Sachschäden und Verschmutzungen negative Auswirkungen für Anwohner/innen und für den Tourismus hätten. Trotz der Schliessung reisten die Fahrenden weiterhin an. Aufgrund des fehlenden Transitplatzes mussten sie sich jedoch illegal im Kanton niederlassen, was die Konflikte mit der Neuenburger Bevölkerung weiter verschärfte. Letztendlich blieb dem Kanton nichts anderes übrig, als den Transitplatz wieder zu öffnen – dieses Mal durch einen verbindlichen Rechtsrahmen auf kantonaler Ebene geregelt.

Zurzeit ist deshalb im Kanton Neuenburg nur ein Transitplatz für ausländische Fahrende vorhanden. Dieser ist jedoch nur wenige Monate im Jahr geöffnet und nur mit einer „TOI-TOI“-Kabine ausgestattet. Es gibt weder Strom, noch fliessendes Wasser, Duschen oder Wasserklos.

In der Gemeinde Vaumarcus (NE) ist ein für schweizerische Fahrende reservierter Halteplatz geplant. Im entsprechenden Prüfungsverfahren werden seit Monaten Einwände gegen das Bauvorhaben erhoben, weil sich eine gefährdete Tierart auf dem Grundstück befindet. Schweizerische Fahrende haben jedoch eine Übergangslösung erhalten: Die Neuenburger Behörden haben auf dem staatlichen Perreux-Gelände einen temporären Durchgangsplatz eingerichtet. Eine entsprechende Lösung für ausländische Gemeinschaften fehlt, obwohl das LSCN Halteplätze für schweizerische und ausländische Fahrende regelt – unabhängig ihrer Herkunft.

• Réouverture de l'aire de La Vue-des-Alpes (NE) destinée aux gens du voyage
  RTSInfo, 28. Juli 2016 (Französisch)
• Les vipères retardent l’arrivée de gens du voyage
  Tribune de Genève, 14. Juli 2017 (Französisch)

Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus greift ein

Die Neuenburgische Gesetzesvorlage hat Reaktionen verschiedener Menschenrechtsorganisationen und der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus (EKR) hervorgerufen: Letztere publizierte im April 2018 ein Gutachten, welches die Frage der Rechtmässigkeit des Gesetzesprojektes näher untersucht.

Dem Bericht zufolge handelt es sich beim LSCN nicht um ein eigentliches Raumplanungsgesetz, sondern in erster Linie um ein spezielles Polizeigesetz. So sieht das Gesetz keine Schaffung zusätzlicher Halteplätze im Kanton vor verschärft jedoch die Kontrollen und auferlegt den zuständigen Stellen diesbezüglich eine Reihe von Verpflichtungen. Dadurch wird den Behörden ein zügiges Handeln im Falle illegalen Aufenthalts ermöglicht. Das Gesetz schafft beispielsweise Rahmenbedingungen, die eine sofortige Ausweisung von Jenischen, Sinti und Roma durch die Polizei erleichtern, auch wenn der Kanton keinen alternativen Aufenthaltsort anbietet. Darüber hinaus wirft das Gesetz Probleme in Bezug auf die Vorhersehbarkeit des Rechts und die Verhältnismässigkeit der Massnahmen auf. Es basiert im Wesentlichen auf abstrakten Gefahren -, wonach Fahrende den Platz ohne Bezahlung verlassen, Abfall hinterlassen usw. -, um drastische Präventivmassnahmen durchzusetzen. Schliesslich wurden die wichtigsten Interessengruppen, nämlich die Vertreter/innen der betroffenen Gemeinschaften, nicht in den Gesetzgebungsprozess einbezogen.

• Verfassungs- und Völkerrechtsprobleme der Loi sur le stationnement des communautés nomades des Kantons Neuenburg
  Gutachten von Prof. em. Dr. iur. Rainer J. Schweizer und Max De Brouwer im Auftrag und Zuhanden der EKR, 18. April 2018 (pdf, 53 S.)

Beeinträchtigte Menschenrechte

Das Gesetz schränkt mehrere Grund- und Menschenrechte ein, die in der Bundesverfassung und verschiedenen völkerrechtlichen Bestimmungen verankert sind.

Recht auf Schutz der Wohnung

Aus dem neuen Neuenburger Gesetz geht hervor, dass eine Nutzungsvereinbarung, welche nicht vollständig mit dem Rahmenvertrag übereinstimmt, zu einem illegalen Aufenthalt führt. Bereits ein minimaler Verstoss gegen die Nutzungsvorschriften ermöglicht es der Polizei, die Räumlichkeiten unverzüglich kollektiv zu räumen (Art. 24 LSCN).

Diese kollektiven Räumungsmassnahmen drohen, die Grundrechte zu verletzen, insbesondere das Recht auf Schutz der Wohnung. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat den Begriff "Wohndomizil" in mehreren Fällen definiert. Er kommt zum Schluss, dass das Wohndomizil unabhängig von der nationalrechtlichen Qualifikation als «Wohnsitz» oder der Frage der Legalität der Besetzung bestimmt werden muss. Das Urteil im Fall Winterstein u.a. gegen Frankreich vom 17. Oktober 2013 (Nr. 27013/07 § 141), zum Beispiel, erinnert daran, dass das Leben in Wohnwägen einen integralen Bestandteil der Identität der Fahrenden darstellt. Massnahmen betreffend das Halten von Wohnwägen dürfen deshalb die Fähigkeit der fahrenden Personen nicht beeinträchtigen, ihre Identität zu bewahren und ein Privat- und Familienleben in Übereinstimmung mit ihrer Tradition zu führen. So kann beispielsweise die Kündigung eines Vertrages zu ernsthaften Problemen führen und die fahrenden Gemeinschaften noch verletzlicher machen. Daher ist es in diesem Zusammenhang besonders wichtig, das Recht auf Schutz der Wohnung und das damit verbundene Recht auf Privat- und Familienleben zu gewährleisten. Dies bedeutet, dass ein Wohnwagen oder Camper einem vermieteten Wohnobjekt gleichgestellt wird - mit den entsprechenden Verfahren und den damit verbundenen Rechten. 

Zusammengefasst verstösst das neuenburgische Gesetz gegen das Recht auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) und das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK und 27 UNO-Pakt II), indem es weder eine Kündigung vorsieht noch Rechtsschutz gegen missbräuchliche Kündigung gewährt. Die schnelle Räumung verstösst auch gegen die Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV), wenn sie die Interessen der Familie und die Probleme bezüglich der Halteplätze nicht ausreichend berücksichtigt.

Faktisch eingeschränkte Rechtsschutzmassnahmen

Darüber hinaus ist der Rechtsschutz für Fahrende faktisch nur begrenzt vorhanden, was gegen das Gebot der Fairness des Verfahrens (Art. 29 Abs. 1-3 BV) verstösst. Das Verwaltungsrecht des Kantons, welches die Grundrechte im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Verfahrens garantiert, kommt nämlich erst im Falle einer Beschwerde nach Artikel 30 LSCN zum Tragen.

Die Folge davon ist eine Verschlechterung der bereits prekären Situation der Fahrenden, welche insbesondere im Rahmen eines Rekursverfahrens ersichtlich sind: Vor einem solchen Verfahren sind weder Rechtshilfe noch Dolmetscherdienste vorgesehen, die Beschwerde hat keine aufschiebende Wirkung, obwohl es in der Westschweiz keine Aufenthaltsalternativen gibt, und das Gericht beschränkt sich – trotz der Radikalität der Räumungsmassnahmen in den Artikeln 24 ff. LSCN - auf die simple Feststellung der Legalität oder Illegalität des Aufenthalts. Diese Regelung schützt den vorherrschenden unzureichenden Diskriminierungsschutz für die Fahrenden statt ihn weiter auszubauen.

Ungleichbehandlung

Einmal mehr sind die Halteplätze für einen längeren Aufenthalt ausschliesslich für Schweizer Fahrende zugänglich. Seit vielen Jahren ist es in der Schweiz ein immer wiederkehrendes Problem, dass schweizerische und ausländische Fahrende unterschiedlich behandelt werden, wodurch die Situation für fahrende Roma aus dem Ausland noch gravierender ist. Die LSCN ist in dieser Hinsicht keine Ausnahme. Diese Ungleichbehandlung widerspricht jedoch dem Diskriminierungsverbot in verschiedenen schweizerischen Regelwerken und dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD).

Beschwerde an das Bundesgericht

Aufgrund dieser Überlegungen und der Befürchtung, das Neuenburger Gesetz könnte allmählich zu einem Flächenbrand in der Schweiz führen, haben zwei Privatpersonen, eine jenische Organisation und die Gesellschaft für bedrohte Völker (GfbV) am 23. April 2018 beim Bundesgericht Beschwerde erhoben. Die Beschwerde stützt sich auf Artikel 82 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes (BGG), welcher es ermöglicht, kantonale Gesetzeserlasse im Hinblick auf eine abstrakte Normenkontrolle anzufechten. Gemäss Christoph Wiedmer, Co-Geschäftsleiter der GfbV, steht viel auf dem Spiel: «Dem Gesetz und seiner Prüfung durch das Bundesgericht messen wir grosse Bedeutung als Präjudiz für andere Behörden zu.».

Es liegt nun am Bundesgericht, über die Konformität des Gesetzes mit schweizerischen und internationalen Normen zu entscheiden.

• Bundesgericht soll Neuenburger Gesetz zum Aufenthalt von Fahrenden für ungültig erklären
  Medienmitteilung der GfbV, 24. April 2018

Inkohärente gesamtschweizerische Situation

In der ganzen Schweiz herrscht ein Mangel an Halteplätzen. humanrights.ch hat bereits mehrfach den chronischen Mangel an Strukturen für Fahrende in den Kantonen angeprangert. Besonders akut ist das Problem in Bezug auf die Halteplätze für Roma, wie dies von GfbV in einem umfassenden Bericht aus dem Jahr 2017 festgestellt wird.

Tatsächlich gibt es keine gemeinsame Strategie, um eine gesamtschweizerische Lösung und eine kohärente Politik bezüglich Halteplätze zu entwickeln. Diese hängen im Wesentlichen vom politischen Willen der Kantone und Gemeinden ab. Es gibt jedoch Beispiele, welche die Vielfalt der möglichen Lösungen zeigen, die auch andere Kantone inspirieren könnten. So setzt der Kanton Schwyz für spontane Aufenthalte auf ein kantonales Gesetz, welches es Privatpersonen ermöglicht, ihr Land wochenweise zu vermieten. In Graubünden bewilligt ein Campingplatz Aufenthalte oder Durchgänge aufgrund eines Vertrages mit einem Verein zum Schutz von Schweizer Minderheiten, wobei der Kanton als Bürge auftritt. Schliesslich hat der Kanton Freiburg kürzlich einen Multifunktionsbereich geschaffen, welcher auch als Ruhebereich für Lastkraftwagen dient.

• Fahrende Roma in der Schweiz - Bedürfnisse, Herausforderungen und Perspektiven
  Bericht der GfbV in Zusammenarbeit mit dem VSRS, Oktober 2017 (pdf, 88 S.)

Kommentar

Das neue Neuenburger Gesetz hat seinen Hauptzweck weit verfehlt: nämlich, den Aufenthalt und die Durchreise von jenischen, Sinti-/Manouches- und Roma-Gemeinschaften zu regeln und konkrete Lösungen für ihren Aufenthalt zu finden.

Die mangelnde Konsultation der Vertreter/innen der Gemeinschaften, die zu zahlenden Garantien und die Zahlungsmodalitäten sind Belege für das Misstrauen der Behörden gegenüber fahrenden Gemeinschaften. Das Rechtsgutachten der EKR weist zu Recht darauf hin, dass dieses Misstrauen nicht mit legitimen öffentlichen Interessen begründet werden kann - abgesehen davon, dass es auf Vorurteilen beruht, die zur Ausgrenzung und direkten Diskriminierung von fahrenden Gemeinschaften und der Verletzung ihrer Menschenrechte beiträgt.

Es ist anzuerkennen, dass in der Vergangenheit einige Gemeinschaften die Verschlechterung der Infrastruktur und die Zunahme der Konflikte mit der lokalen Bevölkerung mitverschuldet haben. Aber dieses Gesetz trägt in keiner Weise zur Lösung dieses Problems bei. Im Gegenteil - es geht eines der zentralsten Probleme nicht an, welche den Spannungen und Unstimmigkeiten zugrunde liegen: der Mangel an Halteplätzen und der schlechte Zustand bestehender Infrastruktur. Die verbindlichen Richtlinien, welche den Eigentümern/-innen von Privatgrundstücken auferlegt werden, können diese davon abhalten, Halteplätze zur Verfügung zu stellen. Die Erleichterung von Räumungen ist nicht der Schlüssel zum Problem. Es ist an der Zeit, sich mit den tatsächlichen Konfliktursachen zu befassen und die familiären, sozialen und kulturellen Interessen der Jenischen, Roma- und Sinti-/Manouches-Gemeinschaften ernsthaft zu berücksichtigen.