Update: 21.09.2012

Aussenpolitische Menschenrechtsstrategie der EU

Der Rat für auswärtige Angelegenheiten der EU hat auf seiner Tagung vom 25. Juni 2012 in Luxemburg ein umfassendes Menschenrechtspaket verabschiedet. Zum einen wurde ein «Strategischer Rahmen für Menschenrechte und Demokratie» gutgeheissen, welcher die Grundsätze und Ziele der EU-Menschenrechtspolitik für die nächsten 10 Jahre enthält. Zum andern wurde ein Aktionsplan für die Umsetzung des strategischen Rahmens bis Ende 2014 festgelegt. Im gleichen Zug hat der Rat den ersten Spezialbeauftragten für Menschenrechte ernannt.

Hohe Ansprüche des strategischen Rahmens

Die EU hat seit jeher Erklärungen zu Menschenrechten und Demokratie abgegeben, die in der Regel jedoch auf einzelne Fragen oder Länder ausgerichtet waren. Mit der Zeit hat die EU ausserdem eine Reihe von «Leitlinien» und sonstigen politischen Orientierungen erarbeitet; jetzt wurde jedoch zum ersten Mal ein einheitliches Strategiedokument angenommen.
Zentraler Punkt des Strategierahmens ist die Verpflichtung der EU-Aussenminister, dass sie Menschenrechte, Demokratie und das Rechtsstaatsprinzip ohne Ausnahme in allen Bereichen der EU-Aussenpolitik fördern und dass sie die Menschenrechte in den Mittelpunkt ihrer Beziehungen mit allen Drittstaaten, einschliesslich strategischen Partnern stellen. Die Förderung der Menschenrechte soll unter anderem in Bereichen wie Handel und Investitionen, gesellschaftlicher Verantwortung von Unternehmen und Entwicklungspolitik integriert werden. Die EU will Menschenrechtsfragen in allen geeigneten Formen des bilateralen politischen Dialogs, auch auf höchster Ebene, energisch zur Sprache bringen und alle ihr zur Verfügung stehenden Instrumente einschliesslich Sanktionen und Ächtung nutzen, um systematische Verletzungen von Menschenrechten zu ahnden. Ebenfalls sollen die EU-Mitgliedsstaaten den Menschenrechtsverteidigern noch mehr politische und finanzielle Unterstützung gewähren und sich verstärkt gegen Repressalien jeglicher Art einsetzen.

Aktionsplan zur Umsetzung der Strategie

Bemerkenswerterweise wird der strategische Rahmen von einem Aktionsplan begleitet, der den Zeitraum bis Ende 2014 abdeckt. Dieser soll die Umsetzung der Strategie in 97 Massnahmen (sog «Aktionen») unter 36 Rubriken konkretisieren. Für jede Massnahme werden die verantwortlichen EU-Instanzen bezeichnet.

Die Massnahmen umfassen ein weites Spektrum: Sie reichen von menschenrechtlichen Folgeabschätzungen in allen Politikbereichen über eine verbesserte Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und eine Stärkung der Universalität der Menschenrechte bis hin zur Festlegung der menschenrechtlichen EU-Prioritäten. Es lohnt sich auf jeden Fall, diese Massnahmen-Liste genau zu studieren.

Die EU verpflichtet sich ausserdem, über den Erfolg bei der Erfüllung der Ziele im «Jahresbericht über Menschenrechte und Demokratie in der Welt» Bericht zu erstatten. Dies sollte allen Akteuren der EU-Politik, einschliesslich der Zivilgesellschaft, die Gelegenheit geben, die Auswirkungen des Handelns der EU zu bewerten und einen Beitrag zur Festlegung der künftigen Prioritäten zu leisten.

Mandat des Sonderbeauftragten

Zur Umsetzung des Strategierahmens und des Aktionsplans hat der Rat mit dem Griechen Stavros Lambrinidi zum ersten Mal einen Sonderbeauftragten für Menschenrechte ernannt. Seine Aufgabe ist es, die Wirksamkeit und die Sichtbarkeit der Menschenrechtspolitik der EU zu steigern. Lambridini ist der erste Sonderbeauftragte, der für ein bestimmtes Thema, anstatt für Regionen oder Konfliktbereiche zuständig ist. Lambrinidi, der sein Amt am 3. September 2012 angetreten hat, wird vorerst bis am 30. Juni 2014 im Amt bleiben. Das Mandat ist bis zum 28. Februar 2015 verlängert worden.

Einschätzungen der Zivilgesellschaft

Ein Wendepunkt in der EU-Aussenpolitik?

Das ausdrückliche Bekenntnis der EU zu Schutz und Förderung von Menschenrechten weltweit wird in der Zivilgesellschaft positiv aufgenommen. Das Versprechen, dass Menschenrechte zukünftig eine Priorität der EU-Politik sowohl innerhalb Europas als auch gegenüber anderen Staaten darstellen sollen, ist gemäss verschiedenen NGOs wie Amnesty oder Human Rights Watch ein bedeutendes Signal und könnte hinsichtlich der EU-Aussenpolitik einen Wendepunkt darstellen. Das Strategieprogramm und der Aktionsplan werden als Antwort auf die unrühmliche Vergangenheit der EU in der Menschenrechts-Aussenpolitik gesehen und als Chance, dass Menschenrechte in Zukunft tatsächlich eine gewichtigere Rolle spielen werden in Verhandlungen mit Drittstaaten.

Die arabischen Revolutionen als Auslöser

Laut einer Einschätzung von Human Rights Watch hat die EU eine lange Geschichte der Kooperation mit menschenverachtenden Regimes, welche im Widerspruch steht zu dem propagierten Selbstverständnis als Förderer für Menschenrechte. Kritik sei in der Vergangenheit zu häufig auf stillem diplomatischem Wege geäussert worden. Bedenken und Verbesserungsvorschläge seien in EU «Dialoge» auf niedrigem Niveau eingeflossen anstatt auf hochrangigen Ministertreffen thematisiert zu werden.

Gemäss einer Einschätzung der Open Society Foundation hätten die Umwälzungen in der arabischen Welt die widersprüchliche und primär auf Wirtschaftsinteressen beruhende Politik der EU aufgedeckt und dürften ein wichtiger Faktor hinsichtlich der nun erfolgten Offensive in der Menschenrechtspolitik gewesen sein. Eine weitere Lektion aus dem arabischen Frühling sei, dass Transparenz und die Kooperation mit der Zivilgesellschaft unerlässlich ist. Es sei nicht möglich, über die Menschrechtslage in einem bestimmten Land Bescheid zu wissen, wenn man sich nur auf die Informationen der Regierung stützt. Als Mubarak in Ägypten, oder Ben Ali in Tunesien als Präsidenten gestürzt wurden, hätte der Europäische auswärtige Dienst (EEAS) feststellen müssen, wie wenig Kontakte die EU-Delegationen mit oppositionellen Gruppen in Ägypten und Tunesien tatsächlich hatten. Deshalb sei eine verstärkte Kooperation mit der Zivilgesellschaft im neuen Strategieprogramm als Leitlinie verankert worden.

Schwammige Formulierungen und unklare Kompetenzen

Bemängelt werden die unpräzisen Formulierungen im Aktionsplan. So verlangt Aktion 11 zum Beispiel die «Ausgestaltung des Handels in einer den Menschenrechten fördernden Weise». Sionaidh Douglas-Scott, Professorin für Menschenrechte an der Universität Oxford, findet diese allgemeine Formulierung ungenügend und fragt zurecht: «Wer würde sich schon gegen eine solche Bestimmung wehren?» Gefordert wird, dass die zentralen Elemente des Menschenrechtspakets konkretisiert und die Aufgabenverteilung innerhalb der EU-Institutionen einerseits und zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten andererseits genau definiert werden.

Gefahr der Doppelspurigkeit

Der neue Posten eines EU-Sonderbeauftragten für Menschenrechte ist laut einem Bericht der NZZ auf Kritik seitens des Europarats gestossen. Das neue Amt stehe in offenem Gegensatz zu einer Vereinbarung zwischen Brüssel und Strassburg, wonach die Zuständigkeit für Menschenrechtspolitik beim Europarat liege. Kompetenzen der Union würden in letzter Zeit kontinuierlich in den Zuständigkeitsbereich des Europarats ausgeweitet, wofür die EU-Grundrechtsagentur als Beispiel angeführt wird. Doppelspurigkeiten seien vorprogrammiert: So soll sich Lambrinidis beispielsweise weltweit gegen die Todesstrafe engagieren; dies zählt der Europarat indes zu seinen Kernaufgaben. Unklar ist ebenfalls die Aufgabenverteilung zwischen regionalen Sonderbeauftragten und dem neuen thematischen Sonderbeauftragten.

Umsetzung wird entscheidend sein

Die Denkfabrik European Council on Foreign Relations (ecfr) weist darauf hin, dass es kaum realistisch ist, dass Menschenrechte in Zukunft in den Beziehungen mit Ländern wie z.B. Aserbaidschan, Saudi Arabien und China tatsächlich ein zentraler Faktor sein werden. Dagegen spreche insbesondere auch die schlechte Wirtschaftslage in Europa, welche die Verhandlungsposition der EU geschwächt habe. Bei den Versprechen, «die Menschenrechte in den Mittelpunkt ihrer Beziehungen zu sämtlichen Drittländern zu stellen» und «die Menschenrechte in allen Bereichen ihres auswärtigen Handelns ohne Ausnahme zu fördern» handle es sich deshalb um rhetorische Übertreibungen.

Gemäss Lotte Leicht, EU-Direktorin von Human Rights Watch, kann man die Bedeutung des neuen Strategieprogramms und Aktionsplans erst beurteilen, wenn klar wird, ob  Menschenrechtsverletzungen in Zukunft tatsächlich energisch in allen angemessenen Formen des bilateralen Dialogs angesprochen werden, einschliesslich auf höchster Ebene und nicht hinter verschlossenen Türen. In Zukunft soll sich die EU auch nicht mehr primär auf Kontakte mit Regierungen verlassen, sondern mit lokalen Aktivisten, Journalisten und Bloggern zusammenarbeiten und diese schützen, wenn sie bedroht werden. «Die Aktivisten müssen wissen, dass mächtige Akteure wie die EU bereit sind, dem Missbrauch der Regierungen entgegenzutreten», so Leicht.

Für die Glaubwürdigkeit der EU-Menschenrechtspolitik ist zudem gemäss zahlreichen Kommentator/innen entscheidend, dass die EU «innerhalb ihrer eigenen Grenzen und ihrer Mitgliedstaaten in vorbildlicher Weise für die Achtung der Menschenrechte sorgt», wie es im strategischen Rahmen steht. In der Vergangenheit hat die EU zu oft eine Politik der Doppelstandards betrieben. Erwähnt seien hier Themenbereiche wie der Umgang mit den Roma, fehlende Medienvielfalt, oder die fehlende Ratifizierung des Zusatzprotokolls zur Antifolterkonvention bei zahlreichen EU-Mitgliedsstaaten.

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