Update: 17.04.2012

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte unter Beschuss

Einmal abgesehen von den rechtspopulistischen Fundamentalisten, die den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) als solchen in Frage stellen, mehren sich in Europa Stimmen, welche bestimmte Urteilssprüche des EGMR als Überschreitung seiner Kompetenzen anprangern. Diese Kritik geht mit dem Ruf nach einer Zurückbindung des EGMR einher, wie dies - aus unterschiedlichen Gründen - etwa Grossbritannien oder Russland schon seit einiger Zeit fordern, und stellt häufig die Überlastung des Gerichtshofs in den Vordergrund. Auch aus der Schweiz geriet der EGMR mit solchen Argumenten jüngst unter Beschuss. Er spiele sich als «Vierte Instanz» auf und greife in das Ermessen der Staaten ein, lautete der Vorwurf von Bundesrichterin Brigitte Pfiffner und Co-Autorin Susanne Bolliger in einem Artikel der NZZ vom 02. Februar 2012.

Anschliessend an diesen Beitrag wurden die folgenden Fragen diskutiert: Sollten die EGMR-Richter tatsächlich mehr Zurückhaltung üben? Und würde damit die Überlastung des Gerichtshofs gelöst?

Die Mitgliedstaaten sind für die Umsetzung der EMRK zuständig

Um die Debatte nachvollziehen zu können, ist der Leitgedanke des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs von Bedeutung: Dem EGMR liegt die Annahme zugrunde, dass in erster Linie die Mitgliedstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) für die Einhaltung der Konventionsrechte zuständig sind. Dieses so genannte Subsidiaritätsprinzip verlangt, dass in einem Gemeinwesen, welches in mehreren Ebenen organisiert ist, zuerst immer die tiefere Einheit (also hier die Mitgliedstaaten bzw. deren nationalen Gerichte) handelt – und zwar eigenverantwortlich. Erst wenn die tiefere Ebene einer Aufgabe nicht oder nur teilweise nachkommt, schaltet sich die höhere Ebene (hier der EGMR) ein. Diese Handhabung soll sicherstellen, dass die innerstaatliche Rechtsprechung die Besonderheiten des eigenen Rechtssystems in optimaler Weise berücksichtigen kann. Gleichzeitig ist sie Ausdruck des Respekts gegenüber der staatlichen Souveränität. Der EGMR sorgt erst als Notanker, oder eben subsidiär, dafür, dass die Konventionsrechte im strittigen Einzelfall effektiv eingehalten werden, wie die Schweizer EGMR-Richterin Helen Keller anfangs Jahr in der Richterzeitung schrieb. Diese Absicherung dient dem gemeinsamen Ziel, die europäische Wertegemeinschaft zu bewahren.

EGMR als «Vierte Instanz»?

Barbara Pfiffner und Susanne Bolliger werfen dem EGMR nun vor, er müsste sich bei vielen Fällen mehr zurück- oder gar heraushalten. Stattdessen versuche der Gerichtshof in der letzten Zeit vermehrt, direkt in innerstaatliches Recht einzugreifen und spiele sich damit als «Vierte Instanz» über den innerstaatlichen Gerichten auf. In der Tat widerspräche dies der Grundidee des EGMR.

Piloturteile

Die beiden Autorinnen kritisieren in diesem Zusammenhang auch die so genannten Piloturteil-Verfahren, bei welchen der EGMR die Verurteilung eines Staates in einem bestimmten Fall verknüpft mit Empfehlungen zu bestimmten Massnahmen, welche die der Verurteilung zugrunde liegenden strukturellen Mängel beheben sollen. Dieses Piloturteils-Verfahren kommt dann zur Anwendung, wenn sehr viele gleichartige Beschwerden aus einem Land beim EGMR hängig sind und wenn der Gerichtshof zur Überzeugung gelangt, dass diesen Beschwerden ein strukturelles Problem im betreffenden Staat zugrunde liegt. Nach einem Piloturteil werden die hängigen gleichartigen Beschwerden abgeschrieben, falls der Staat das entsprechende strukturelle Problem tatsächlich behoben hat.

Position des Europarats

In seiner Replik in der NZZ vom 16. Februar 2012 widersetzt sich der Generalsekretär des Europarates, Thorbjørn Jagland, der Ansicht, dass der EGMR mit diesen Piloturteilen zu stark ins innerstaatliche Recht eingreife. Jagland sieht in den Piloturteilen eher eine Stärkung der nationalen Gerichte: Der EGMR gebe vor, «wie eine Regierung die jeweilige Unvereinbarkeit selber lösen kann». Mit den Piloturteilen gibt der EGMR also den Anstoss, wie die Staaten die Konventionsverletzung selber beheben können.

Der von Pfiffner/Bolliger angeführte Fall, bei welchem der EGMR Grossbritannien ultimativ verlangte, ein Gesetz zur Einführung des Wahlrechts für Strafgefangene zu erlassen, geht zwar auf ein Piloturteil zurück, ist aber dafür nicht typisch, sondern nur aufgrund seiner Vorgeschichte verständlich. Denn der EGMR hatte bereits vor Jahren in einem analogen Fall in einem Piloturteil gegen Grossbritannien entschieden – woraufhin nichts geschah. Danach hatte das Ministerkomitee des Europarats Grossbritannien gemahnt, das Urteil umzusetzen. Diese Mahnung wurde von Grossbritannien auf teilweise demonstrative Weise ignoriert. Und erst in dieser Situation hat der EGMR in einem neuen Piloturteil Grossbritannien ultimativ aufgefordert, sein Wahlrechtsgesetz anzupassen.

Die neuste Statistik zur Umsetzung der EGMR-Urteile

Der Überlastungsdebatte zum Trotz zeigt das Ministerkomitee des Europarates in seiner für das Jahr 2011 veröffentlichten Statistik, dass bei der Umsetzung von EGMR-Urteilen ein positiver Trend festzustellen ist: Im Vergleich zum Jahr 2010 wurden beinahe 80% mehr Urteile des EGMR durch die Mitgliedstaaten vollständig umgesetzt. Erstmals seit 10 Jahren ist zudem eine Abnahme neu angenommener Fälle zu verzeichnen.

Überlastung wegen Bagatellfällen?

Dass der EGMR sich mehr zurückhalten sollte, fordern Pfiffner/Bolliger mit Blick auf die aus ihrer Sicht zu vielen Bagatellfällen und plädieren für eine Beschränkung der EGMR-Richter auf den Kerngehalt und die wichtigsten Menschenrechte. Die Autorinnen nehmen die so genannten Bagatellfälle zudem zum Anlass, dem EGMR vorzuwerfen, er trage zu einem grossen Teil selber Mitschuld am Pendenzenberg, indem die «in der Konvention festgeschriebenen Menschenrechte […] ausufernd ausgelegt» würden. Diese Argumentation ist nach Ansicht von Humanrights.ch aus zwei Gründen nicht haltbar.

Beschwerdelast ist Ausdruck der vergrösserten Wertegemeinschaft

Zum einen steht der EGMR mit über 150‘000 hängigen Beschwerden zwar tatsächlich kurz vor dem Kollaps. Diese Flut von Beschwerden hat aber andere Ursachen als die exzessive Behandlung von «unwichtigen Fällen»: Eine massive Beschwerdezunahme ist seit den 1990er Jahren zu verzeichnen, als nach Ende des Kalten Krieges beinahe alle osteuropäischen Länder und insbesondere Russland dem Europarat beitraten und die EMRK unterzeichneten. Die der europäischen Wertegemeinschaft neu beigetretenen Staaten haben in Bezug auf die Menschenrechtslage ein massiv grösseres Entwicklungspotential als die ursprünglichen «Gründerländer».

Seit dem Jahr 2000 laufen Bemühungen, den EGMR zu reformieren, um die Überlastung in den Griff zu bekommen. Mit dem Inkrafttreten des 14. Zusatzprotokolls zur EMRK im Juni 2010 wurde insbesondere eine effiziente und rasche Zurückweisung unzulässiger Beschwerden ermöglicht.

Scheinbare Bagatellen entpuppen sich oft als wesentlich

Die von Pfiffner/Bolliger geforderte «Reduktion auf das Wesentliche» ist kaum durchführbar. Es wäre ein Irrtum zu meinen, Fälle, die keine groben und massiven Menschenrechtsverletzungen zum Inhalt haben, wären allesamt Bagatellfälle. Wäre dem so, könnte der EGMR kaum mehr einen Fall aus der Schweiz beurteilen. Im übrigen sind die Schweizer Fälle ohnehin selten: Im Jahr 2011 liefen gegen die Schweiz vor dem EGMR 141 Verfahren, 11 davon wurden mit einem Urteil erledigt, wiederum drei davon als Konventionsverletzungen taxiert. Zur Relation: Das Schweizer Bundesgericht erledigte im selben Jahr 7‘327 Fälle.

Die Behauptung der Bundesrichterin und ihrer Co-Autorin, es würden zu viele Bagatellen behandelt, ist eine oberflächliche Unterstellung. Bei genauer Betrachtung sind gerade die Beispiele, welche die Autorinnen im NZZ-Artikel erwähnen, keine ins Lächerliche zu ziehende Nebensächlichkeiten. Obwohl die Anlässe für den Rechtsstreit trivial erscheinen, handelt es sich um grundsätzliche Rechtsfragen. Darauf weisen Jagland (vgl. oben) und ein Leserbrief von Stefan Schlegel hin.

Die Crux des Beurteilungsspielraums

Letztlich muss der EGMR konkrete Fälle entscheiden und dabei auch eine Grenze für den Interpretationsspielraum auf nationaler Ebene festlegen. Der EGMR muss in jedem einzelnen Fall bestimmen, wie viel Beurteilungsspielraum die nationalen Behörden bei ihren Erwägungen haben, wenn es um die Einschränkung von EMRK-Rechten geht. Nach der so genannten «Margin of Appreciation»-Doktrin gewährt der EGMR den Staaten bei moralischen und sittlichen Fragen (wie etwa das EGMR-Urteil zu den Kruzifixen im Klassenzimmer) einen deutlich grösseren Ermessensspielraum als bei Fragen der nationalen Sicherheit (so bei Urteilen zu Ausschaffungen von straffällig gewordenen Secondos). Es wäre indes ein völliges Missverständnis zu meinen, die Margin of Appreciation beziehe sich nicht nur auf die Güterabwägung, sondern auch auf den Inhalt der Grundrechte. Denn der Umfang der vom EGMR zu überprüfenden Konventionsrechte bleibt gleich. Abgewogen werden muss hingegen immer wieder, inwieweit der Eingriff in ein Recht gerechtfertigt werden kann.

Weiterführende Informationen

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