Update: 17.01.2017

Rechtsgutachten zum Ausnahmezustand in der Türkei

Die Venedig-Kommission hat am 12. Dez. 2016 ein Rechtsgutachten zur Beurteilung der Notstandsdekrete vorgelegt, welche die türkische Regierung im Rahmen des am 20. Juli 2016 verhängten Ausnahmezustand erlassen hat. Das Gutachten wurde im Auftrag der Parlamentarischen Versammlung des Europarats von sechs Expertinnen und Experten der Venedig Kommission – darunter die Schweizer Rechtsprofessorin Regina Kiener – verfasst.

Kontext

Im Anschluss an den gescheiterten Putschversuch vom 15. Juli 2016 hat die türkische Regierung mit Notstandsmassnahmen bekanntlich weit über Hunderttausend Angestellte des Militärs, der Polizei, des Justizapparats, des Bildungs- und Gesundheitswesens etc. entlassen und Zehntausende von Menschen inhaftiert sowie Tausende von Medien, Organisationen, Firmen und Institutionen per Dekret aufgelöst – alles mit dem Vorwurf begründet, es hätten Verbindungen zum Gülen-Netzwerk oder allenfalls zur kurdischen Arbeiterpartei PKK bestanden.

Das Gutachten der Venedig-Kommission beschäftigt sich mit der Frage, ob die unter dem Ausnahmezustand von der türkischen Regierung verhängten Massnahmen mit den rechtlichen Standards des Europarats, insbesondere der EMRK, in Übereinstimmung stehen. Dabei wurden insbesondere die Massenentlassungen und –verhaftungen sowie die Auflösung von juristischen Körperschaften untersucht. Die Auswirkungen des Ausnahmezustands auf die Medienfreiheit sollen von der Venedig-Kommission in einem späteren Rechtsgutachten erörtert werden.

Der Ausnahmezustand

Nach der Verhängung des Ausnahmezustands hatte die türkische Regierung dem Europarat am 21. Juli 2016 mitgeteilt, sie werde die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie den UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte aussetzen, was im Notstandsfall von Art. 15 EMRK bzw. Art. 4 Pakt II als Möglichkeit vorgesehen ist. Mit dieser Mitteilung hat die türkische Regierung die Option geschaffen, von den Garantien der EMRK und des UNO-Pakts II abzuweichen, allerdings nur auf eine eng umschriebene Weise.

Die Venedig Kommission hält die Verhängung des Ausnahmezustands durch die türkische Regierung und die anschliessende Derogation der EMRK und des UNO-Pakt II angesichts der dramatischen Umstände grundsätzlich für gerechtfertigt.

Allerdings kritisiert die Venedig-Kommission, dass der Ausnahmezustand von Anfang an nicht nur auf das Ziel der Bekämpfung der Putschisten und der Wiederherstellung der Rechtsordnung gerichtet war, sondern in schwammiger Weise darüber hinaus auf die Bekämpfung terroristischer Netzwerke unterschiedlicher Prägung (vgl. Ziff. 68 des Gutachtens).

Deshalb setzt sie ein Fragezeichen hinter die Verlängerung des Ausnahmezustands nach drei Monaten (Ziff. 40-43). Inzwischen ist der Ausnahmezustand am 4. Jan. 2017 zum zweiten Mal bis zum 19. April 2017 verlängert worden.

Beschränkungen der Willkür

Legitime Notstandsmassnahmen, welche den Menschenrechtsschutz aufweichen, dürfen nach Art. 15 EMRK nur angewandt werden, «soweit es die Lage unbedingt erfordert» (Ziff. 44). Sie müssen also notwendig sein und ausserdem verhältnismässig, damit ein willkürlicher Missbrauch des Notstands ausgeschlossen bleibt (Ziff. 60-61). Dies sind Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, denen auch die Notstandsmassnahmen unterstehen.

In der Folge wendet die Venedig-Kommission diesen Massstab an, um die Notstandsmassnahmen der türkischen Behörden zu beurteilen.

Temporärer Charakter missachtet

Zur Rechtsstaatlichkeit gehören spezielle Anforderungen an Notstandsmassnahmen: Deren Wirkungen auf Individuen und juristische Personen sollen wenn möglich provisorischen Charakter haben und nach Ablauf des Ausnahmezustands rechtlich überprüfbar sein; strukturelle Änderungen sind zeitlich auf die Dauer des Ausnahmezustands zu beschränken.

Es ist offensichtlich, dass die Schliessung von über 2‘000 Schulen, Stiftungen, Vereinen, Gewerkschaften etc. und die Entlassung von weit über 100‘000 Staatsangestellten den verlangten temporären Charakter von Notstandsmassnahmen missachten; die mildere Variante von provisorischen Schliessungen und Suspendierungen wurde von den türkischen Behörden in der Regel nicht angewandt (Ziff. 81-86).

Auch wurden per Dekret strukturelle Änderungen verfügt, welche kaum rückgängig gemacht werden können – auch dies im Widerspruch zum Sinn und Zweck des Ausnahmezustands (Ziff. 87-90).

Dies betrifft insbesondere auch einschneidende Änderungen der Strafprozessordnung, welche in einem ersten Schritt provisorisch eingeführt und nach drei Monaten verstetigt wurden. Diese Verstetigung ausserordentlicher Massnahmen stellt aus Sicht der Venedig-Kommission eine Gefahr für die Demokratie, die Menschenrechte und die Rechtsstaatlichkeit dar (Ziff. 151-155).

Institutionalisierte Straflosigkeit

Die türkischen Notstandsdekrete enthalten Klauseln, welche die staatlichen Institutionen und Behörden von jeglicher Verantwortlichkeit über die Folgen von umgesetzten Notstandsmassnahmen entbinden.

Die Venedig-Kommission hält diese Klauseln für äusserst gefährlich, da sie als Einladung für einen systematischen Missbrauch der Staatsmacht verstanden werden können. Denn auch schwere Misshandlungen fallen unter diese Garantie der Straflosigkeit.

Die Venedig-Kommission verlangt denn auch die Streichung derartiger Klauseln aus den Notstandsdekreten (Ziff. 95-100).

Massenentlassungen

Wie erwähnt wurden weit über 100‘000 Angestellte des Militärs, der Polizei, des Justizapparats, des Bildungs- und Gesundheitswesens etc. unter den Notstandsdekreten entlassen, weil ihnen Verbindungen zum Gülen-Netzwerk und anderen als terroristisch eingestuften Organisationen vorgeworfen wurden. Die Massenentlassungen wurden zum grossen Teil verfügt, indem den Notstandsverordnungen lange Namenslisten mit den zu entlassenden Staatsangestellten beigefügt wurden.

Diese Massenentlassungen von Staatsangestellten berühren verschiedene Garantien der EMRK, insbesondere das Recht auf Privatleben und Verfahrensrechte (Ziff. 109-118).

Die Venedig-Kommission betont das Fehlen von individualisierten, auf Tatsachen beruhenden Vorwürfen, was die Art und Intensität der Verbindungen einer Person zu «terroristischen Netzwerken» betrifft. Zur Begründung der Entlassungen wurden pauschale Vorwürfe herangezogen. Damit wurden vollendete Tatsachen geschaffen und den Betroffenen jede Chance genommen, sich heute oder später gegen die Entlassung zu wehren (Ziff. 132-140).

Massenverhaftungen

Die Venedig-Kommission betont, das Ausserkraftsetzen der EMRK nach Art. 15 beinhalte nicht das Aufgeben fundamentaler Prinzipien eines fairen Verfahrens (Ziff. 161). Genau dies sei aber durch Notstandsdekrete verfügt worden. Namentlich die 30-tägige Polizeihaft vor einer richterlichen Überprüfung (Ziff. 166-169) und die starken Einschränkungen des Rechts auf einen Anwalt (Ziff. 170-174) hätten in Verbindung mit der Zusicherung von Straffreiheit das Risiko von Misshandlung und Folter stark erhöht (Ziff. 177). Da sich das Mandat der Venedig-Kommission auf die formal-juristische Seite beschränkt, hat sie entsprechende Foltervorwürfe nicht untersucht.

Auflösung von Körperschaften

Die in grosser Zahl verfügten Auflösungen von Vereinen, Schulen und Firmen und die Beschlagnahmung von deren Eigentum war mit denselben krassen Mängeln behaftet wie die Massenentlassungen: Weder wurde auf das mildere Mittel einer vorläufigen Schliessung solcher Körperschaften zurückgegriffen, noch wurden die Liquidationsbeschlüsse für jeden einzelnen Fall mit auf Tatsachen verweisenden Vorwürfen begründet, sondern die Liquidationen wurden summarisch verfügt (Ziff. 178-182).

Schlussfolgerungen

Obwohl die Venedig-Kommission die Verhängung des Ausnahmezustands nach dem Putschversuch durchaus für gerechtfertigt hält, macht sie der türkischen Regierung den Vorwurf, diese hätte ihre ausgeweiteten Kompetenzen allzu umfassend interpretiert und Massnahmen beschlossen, die über das hinausgehen, was die türkische Verfassung und das internationale Recht unter dem Ausnahmezustand erlauben (Ziff. 226).

Insbesondere habe die Regierung mit Notstandsdekreten viele dauerhafte Massnahmen verfügt, welche über den temporären Ausnahmezustand hinaus vollendete Tatsachen schaffen. Einschneidende und irreversible Massnahmen wie Entlassungen von Staatsangestellten und die Auflösung von Körperschaften wurden nicht von Fall zu Fall, sondern nur pauschal begründet. Dabei wurden und werden fundamentale Rechte eines fairen administrativen Verfahrens missachtet und den Betroffenen das Recht auf eine gerichtliche Überprüfung der Massnahmen vorenthalten. Ausserdem wurden und werden massenhaft Verdächtige verhaftet ohne Angabe der Verdachtsgründe und unter verschärften Rahmenbedingungen, welche den Schutz der Verhafteten vor Misshandlungen aushöhlten. (Ziff. 227).

Die Venedig-Kommission unterstützt den Vorschlag des Sekretärs des Europarats zur Schaffung einer Ad-hoc-Behörde, welche die Entlassungen auf individueller Ebene zu überprüfen hätte.

Zum Schluss erinnert die Venedig-Kommission daran, dass der einzige legitime Zweck des Ausnahmezustands in der Wiederherstellung einer demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung besteht. Wenn eine Regierung zu lange mit den Befugnissen des Ausnahmezustands regiere, so verliere sie unvermeidlich ihre demokratische Legitimität (Ziff. 229).

Memorandum des Menschenrechtskommissars

Rund zwei Monate vor der Veröffentlichung des Rechtsgutachtens der Venedig Kommission hatte der Menschenrechtskommissar des Europarats, Nils Muižnieks, nach seinem Besuch in der Türkei Ende September 2016 ein Memorandum über den Ausnahmezustand in der Türkei veröffentlicht. Darin kritisierte Muižnieks die Handhabung des Ausnahmezustands durch die türkische Regierung. Diese rechtfertigte ihre Handlungsweise in einer Replik vom 31. Oktober 2016.

Die hauptsächlichen Kritikpunkte des Menschenrechtskommissars wurden nun im Rechtsgutachten der Venedig Kommission juristisch vertieft und bestätigt.

Es ist sehr zu hoffen, dass diese beiden Einschätzungen zu politischen Konsequenzen im Europarat führen werden.

Dokumentation

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