Update: 12.12.2017

Gezielte Tötungen durch Drohnen – aktuelle Entwicklungen auf UNO-Ebene

Die USA setzen seit 2001 routinemässig und zunehmend unbemannte bewaffnete Flugkörper, sogenannte Kampfdrohnen, in fremden Territorien ein, meistens mit dem Zweck der Aufstandsbekämpfung von islamistischen Gruppierungen. Weitere Staaten wie Grossbritannien und Israel verwenden ebenfalls Kampfdrohnen zur Terrorismusbekämpfung.

Die USA veröffentlichten im Juli 2016 erstmals offizielle Zahlen zu den geflogenen Einsätzen inkl. der Anzahl getöteter Kombattanten und der zivilen Opfer. Generell lässt jedoch die Transparenz der betroffenen Staaten zum Einsatz von Kampfdrohnen nach wie vor zu wünschen übrig.

Nebst der restriktiven Informationspolitik bleibt die zentrale Frage völlig unterbelichtet, ob und unter welchen Voraussetzungen gezielte extraterritoriale Tötungen durch Drohnen aus der Sicht des internationalen Rechts zulässig sind. Zwei UNO-Sonderberichterstatter haben sich 2013 der Thematik angenommen. In der Folge haben die UNO-Generalversammlung und der UNO-Menschenrechtsrat mehrere Debatten geführt und erste Resolutionen verabschiedet. Eine im Oktober 2015 veröffentliche Studie des UN Office for Disarmament Affairs, untersucht u.a. die Frage des anwendbaren internationalen Rechts. Sonderberichterstatter Emmerson reichte im Februar 2017 seinen abschliessenden Bericht ein.

Aktuell dreht sich die Debatte auf Ebene der UNO primär um die Transparenz von Drohneneinsätzen, den Export von Drohnentechnologie und zukünftige technische Entwicklungen (Stichwort: autonome Waffensysteme).

Expertengruppe an der UNO-Generalversammlung 2016

Im Rahmen der 71. UNO-Generalversammlung traf sich im Oktober 2016 eine Expertengruppe zum Thema «New Challenges for States on Armed Drones Use and Proliferation». Dabei wurde erneut der Bedarf nach mehr Transparenz beim Einsatz von Kampfdrohnen hervorgehoben.

Als zentrales Element wird auch die Erarbeitung neuer internationaler Normen hervorgehoben, die einen verbindlichen Rahmen für den Einsatz von Kampfdrohen schaffen sollen. Eine solche Normierung dürfe jedoch nicht bloss denjenigen Staaten überlassen werden, welche bereits Kampfdrohnen einsetzen. Als Beispiel für ein solch einseitiges Vorgehen gilt die von der US-Regierung im Okt. 2016 verfasste «Joint Declaration for the Export and Subsequent Use of Armed or Strike-Enabled Unmanned Aerial Vehicles».

An der 72. UNO-Generalversammlung im 2017 wurde das Thema Kampfdrohnen bisher nur von Portugal und dem Libanon angesprochen. Portugal bemerkte in seiner Stellungnahme, dass eine erhöhte Transparenz gefördert werden soll und möglicherweise neue rechtliche Rahmenbedingungen geschaffen werden müssen, um den Schutz der Zivilbevölkerung und der Menschenrechte zu gewährleisten.

UNO-Generalversammlung 2013: Scharfe Kritik an den USA

Bereits im Oktober 2013 haben die Staatenvertreter/innen anlässlich der UNO-Generalversammlung die Problematik der gezielten Tötungen mittels Drohnen diskutiert und die beiden Sonderberichterstatter Ben Emmerson (Sonderberichterstatter zum Schutz der Menschenrechte im Kampf gegen den Terrorismus) und Christof Heyns (Sonderberichterstatter über aussergerichtliche, willkürliche und im Schnellverfahren beschlossene Hinrichtungen) angehört. Einige Staaten kritisierten danach insbesondere die USA scharf, da diese die weitaus meisten tödlichen Drohneneinsätze zu verantworten haben.

Die USA stellten sich allerdings auf den Standpunkt, die gezielten Tötungen durch Drohnen seien notwendig und gerecht. Ausserdem habe die Regierung die nötigen Schritte in Richtung mehr Transparenz unternommen, indem neue Leitlinien und Standards eingeführt wurden. Die Regierung Obama hat etwa veranlasst, dass im Jahre 2014 die Verantwortung für Drohneneinsätze von der CIA zum Militärdepartement übergegangen ist.

Menschenrechtsrat 2014: USA boykottieren die Diskussion

Danach hat sich auch der Menschenrechtsrat mit dem Thema befasst. Pakistan und Jemen hatten während der 25. Session im März 2014 dem Rat einen Resolutionsentwurf vorgelegt, der zu mehreren längeren Debatten führte. Die Resolution appelliert an alle Staaten, die Drohnen einsetzen, dafür zu sorgen, dass diese Einsätze im Einklang mit ihren Verpflichtungen aufgrund der ratifizierten internationalen Abkommen, insbesondere der UNO-Charta und Menschenrechtsabkommen, sowie mit den Prinzipien Sicherheit, Differenzierung und Verhältnismässigkeit («precaution, distinction and proportionality») stehen. Leider boykottierte die US-Delegation die Beratungen von Beginn weg.

Schliesslich verabschiedete der Menschenrechtsrat zwei Resolutionen, welche die Drohnen-Problematik explizit erwähnen: Zum einen die Resolution A/HRC/RES/25/7 über den Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten im Kampf gegen den Terrorismus, welche im Konsens zu Stande kam; zum andern die oben erwähnte, umstrittene Resolution A/HRC/RES/25/22 von Pakistan. Diese Resolution ist mit 27 gegen 6 Stimmen und 14 Enthaltungen angenommen worden. Die Schweiz stimmte übrigens für die Resolution, mehrere NATO-Mitglieder enthielten sich der Stimme.

Aufgrund der Resolution von Pakistan wurde im Rahmen der 27. Session des Menschenrechtsrats im September 2014 eine interaktive Podiumsdiskussion zur Drohnenproblematik abgehalten. Die Teilnehmer kamen zum Schluss, dass der vorhandene rechtliche Rahmen klar und ausreichend sei. Die Menschenrechte seien grundsätzlich immer anwendbar, wenn es zu gezielten Tötungen durch Drohnen komme. Daran ändere auch ein allenfalls vorhandener bewaffneter Konflikt nichts. Sollte letzteres der Fall sein, sei sowohl das humanitäre Völkerrecht als auch die Menschenrechte anwendbar. Die Teilnehmer äusserten jedoch Zweifel daran, ob eine gezielte Tötung mittels Kampfdrohnen überhaupt in Einklang mit dem Völkerrecht erfolgen könne.

Von besonderer Bedeutung sei auch die Sicherstellung der Verantwortlichkeit für Verletzungen des Rechts auf Leben, inklusive einer unabhängigen und unparteiischen Untersuchung der entsprechenden Vorfälle. Ausserdem müsse das Recht der Opfer von Menschenrechtsverletzungen auf effektive Wiedergutmachung respektiert werden.

Daraufhin verabschiedete der Menschenrechtsrat während der 28. Session im April 2015 eine Resolution (A/HRC/RES/28/3), welche erneut unter der Führung von Pakistan zustande kam. Die Resolution ruft die relevanten UNO-Gremien und Spezialberichterstatter dazu auf, weiterhin wachsam zu bleiben bezüglich Menschenrechtsverletzungen als Folge von Drohneneinsätzen und fordert, dass die Problematik auch weiterhin genau beobachtet werden muss. Angenommen wurde die Resolution mit 29 zu 6 Stimmen. Dagegen stimmten die USA, England, Frankreich, Japan, Südkorea und Mazedonien.

Studien und Berichte von 2013 bis 2017

Im September/Oktober 2013 erschienen gleich vier Studien und Berichte über verschiedene Aspekte von bewaffneten Drohneneinsätzen. Zum einen haben Amnesty International und Human Rights Watch Dokumentationsarbeit geleistet und je eine Studie über die Auswirkungen von Drohnen-Angriffen in Pakistan, respektive im Jemen, veröffentlicht (siehe weiter unten).

Fast zeitgleich machten zwei UNO-Sonderbeauftragte ihre jeweiligen Berichte zu Drohneneinsätzen publik. In diesen steht die Analyse rechtlicher Fragen im Zentrum. Die Experten gelangen zum Schluss, dass Intransparenz und die von den verantwortlichen Staaten nicht wahrgenommene Pflicht, für zivile Opfer Rechenschaft abzulegen, derzeit das grösste Problem sind.

Emmerson: Daten über zivile Opfer öffentlich machen

«Ich fordere die Staaten auf, die relevanten Informationen über ihre ausserstaatlichen Machenschaften gegen den Terrorismus so weitgehend wie möglich freizugeben», sagte Ben Emmerson, UNO-Sonderberichterstatter zum Schutz der Menschenrechte im Kampf gegen den Terrorismus im Herbst 2013 in New York. Wichtig seien insbesondere Daten über die Anzahl ziviler Opfer, die auf den Einsatz von bewaffneten Drohnen zurückzuführen sind. Emmerson fordert insbesondere die USA auf, ihre Daten über die Folgen von bewaffneten Drohneneinsätzen zu veröffentlichen und über die Anzahl ziviler Opfer dieser Einsätze zu informieren.

Ben Emmerson hatte im Januar 2013 angekündigt, er werde mehrere ausgewählte Drohnenangriffe, bei denen zivile Verluste vermutet werden, genauer unter die Lupe nehmen. Sein Team sammeltedaraufhin Beweise für die Vorgänge während 37 ausgewählten Angriffen. Involviert in die Analyse sind Staaten, welche Drohnen einsetzen (die USA, Israel und Grossbritannien) sowie Staaten, die Ziel von Drohnenangriffen wurden (Afghanistan, Pakistan, Jemen, Libyen, Irak, Somalia und Gaza). Der Prozess der Beweisaufnahme hat viel Zeit in Anspruch genommen,weil die Staaten kaum Informationen freigeben. Aus diesem Grund präsentierte Emmerson die Ergebnisse seiner Untersuchung in zwei Etappen. Einen ersten Zwischenbericht (A/68/389) publizierte er im Sep. 2013 im Rahmen der 68. UNO-Generalversammlung. Darin beschreibt er u.a. die rechtlichen Rahmenbedingungen, die Notwendigkeit von Transparenz und Verantwortlichkeit sowie die Funktionsweise von Kampfdrohnen. Im ergänzenden Schlussbericht (A/HRC/25/59) vom März 2014 geht Emmerson dann auf die konkreten Umstände der 37 untersuchten Angriffe ein.

Zum Inhalt der beiden Berichte

Im Zwischenbericht legt Emmerson dar, welche Aufgaben bewaffnete Drohnen in Konflikten übernehmen können, wo und von wem sie eingesetzt wurden und geht auf die Anzahl bekannter ziviler Opfer von solchen Einsätzen ein. Die Analyse basiert offenbar insbesondere auf Daten von NGOs und Medienberichten. Vereinzelt konnte Emmerson auf offizielle Verlautbarungen zurückgreifen. Interessant ist etwa der Hinweis auf das innerstaatliche Follow-up von Drohneneinsätzen. Nach Angaben des UNO-Experten untersucht das britische Militärdepartement jeden bewaffneten Drohneneinsatz, unter anderem um die Folgen für die Zivilbevölkerung vor Ort abzuklären. Veröffentlicht werden die Resultate dieser Untersuchungen allerdings nicht. Ob in den USA und Israel ähnliche Abklärungen stattfinden, geht aus dem Bericht nicht hervor.

Im Wesentlichen befasst sich dieser mit dem rechtlichen Rahmen, in dem der Einsatz von Drohnen zulässig ist. Dabei werden die Punkte dargelegt, welche von Staaten und UNO-Instanzen heute kontrovers diskutiert werden. Sie stehen nicht zuletzt im Zusammenhang mit der unterschiedlichen Beurteilung der effektiven Bedrohungslage durch terroristische Gruppen wie Al-Kaida.

Der Zwischenbericht des UNO-Sonderberichterstatters Emmerson bewertet insbesondere die Drohnenangriffe durch die USA im Norden Pakistans als rechtlich problematisch. Die USA bekämpfen an der Grenze zu Afghanistan nach eigenen Angaben terroristische Gruppen, die mit Al-Kaida in Verbindung stehen. Dabei ist die Tötung durch Drohnen ein wichtiges Kampfmittel. Die pakistanische Regierung hat ihre Zustimmung zum Einsatz der Drohnen auf ihrem Territorium nicht gegeben. Die USA stellen sich allerdings auf den Standpunkt, sie hätten die Zustimmung vom pakistanischen Militär und vom Geheimdienst erhalten. Emmerson hält in seinem Bericht fest, dass eine solche Zustimmung zwingend vom politischen Oberhaupt der gewählten Regierung kommen muss.

Gemäss dem Schlussbericht vom März 2014 verbesserte sich die Situation in Pakistan dramatisch. So wurden einerseits viel weniger Drohneneinsätze in Pakistan durchgeführt und andererseits wurden signifikant weniger zivile Todesopfer verzeichnet. Der Schlussbericht macht aber auch darauf aufmerksam, dass im gleichen Zeitraum die Anzahl der zivilen Todesopfer in Afghanistan und Yemen massiv gestiegen ist. So waren Drohnenangriffe in Afghanistan im Jahr 2013 bereits für 40% aller durch Luftangriffe getöteten Zivilisten verantwortlich.

Fazit und Empfehlungen von Emmerson

Das Völkerrecht fordert von den kriegführenden Staaten, dass sie die Zivilbevölkerung bestmöglich schützen. Besteht Verdacht, dass Zivilpersonen zu Schaden gekommen sind, so muss der verantwortliche Staat eine sofortige, unabhängige und objektive Untersuchung veranlassen und dazu eine detaillierte öffentliche Erklärung abliefern. Sonderberichterstatter Emmerson hält in seinem Fazit fest, dass diese Pflicht unabhängig davon besteht, ob eine Attacke von Drohnen oder andern Waffen ausging und unabhängig davon, ob sie innerhalb oder ausserhalb einer Region auftrat, die aktiv in einen Konflikt verwickelt ist oder nicht. In diesem Sinne genügten die bestehenden Vereinbarungen im humanitären Völkerrecht, es seien keine neuen Regelungen notwendig.

Die beiden Berichte von Emmerson halten fest, was bereits andernorts vorgebracht wurde. Emmerson zitiert etwa eine Aussage der UNO-Hochkommissarin vor dem UNO-Sicherheitsrat im Sommer 2013: Die momentan fehlende Transparenz über die Folgen von Drohneneinsätzen führe zu einem Vakuum, in dem niemand für zivile Opfer zur Verantwortung gezogen wird. Dies macht es den zivilen Opfern unmöglich, Wiedergutmachung, Entschädigung oder andersartige Abhilfe zu erlangen. Zugleich hält der UNO-Experte fest, dass Drohnen keine illegalen Waffen sind. Sofern von ihnen in strikter Übereinstimmung mit den Prinzipien des internationalen Völkerrechts Gebrauch gemacht werde, könnten Drohnen gar das Risiko ziviler Opfer in bewaffneten Konflikten reduzieren, da sie den militärischen Befehlshabern in einem Krieg zu mehr Übersicht über die Kriegssituation verhelfen können, erklärt Emmerson.

Abschliessender Bericht vom Emmerson

Der im Februar 2017 veröffentlichte und letzte Bericht des UNO-Sonderberichterstatters Emmerson hält erneut fest, dass der Einsatz von bewaffneten Drohnen nicht per se illegal sei, sich jedoch an klaren Richtlinien zu orientieren habe. Die Verantwortlichen für den Einsatz bewaffneter Drohnen seien, insbesondere auch im Rahmen der Terrorbekämpfung, an die Vorgaben des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte gebunden.

Emmerson anerkennt, dass die USA und England diesbezüglich eine erhöhte Transparenz erkennen lassen. Zu begrüssen sei insbesondere die Publikation konkreter Zahlen durch die USA bezüglich der Anzahl getöteter Kombattanten (2‘372 – 2‘581) und der zivilen Opfer (64 - 116) von rund 473 Drohneneinsätzen ausserhalb von aktiven bewaffneten Konflikten zwischen 2009 und 2012. Emmerson weist jedoch darauf hin, dass diese Zahlen erheblich von den Einschätzungen aus NGO-Kreisen abweichen. Er bezieht sich dabei auf die Untersuchungen von Human Rights Watch und dem Bureau of Investigative Journalism. Auf die Enthüllungen rund um das amerikanische Drohnenprogramm, welche von der publizistischen Webseite The Intercept veröffentlicht wurden, bezieht sich Emmerson in seinem letzten Bericht allerdings nicht.

Heyns zieht ähnliche Schlüsse

Der zweite im Oktober 2013 veröffentlichte UNO-Bericht stammt von Christof Heyns, Sonderberichterstatter über aussergerichtliche, willkürliche und im Schnellverfahren beschlossene Hinrichtungen. Sein Bericht behandelt teilweise dieselben Themen und kommt zu ähnlichen Schlüssen. Er beleuchtet die Tötungen durch Drohnen jedoch insbesondere unter dem Blickwinkel des Rechts auf Leben. Heyns schloss sich den wesentlichen Forderungen seines Kollegen Emmerson vor der UNO-Generalversammlung ausdrücklich an. Bereits im Jahre 2010 hatte übrigens der Vorgänger von Heyns, Philip Alston, die Kriegsführung mit tödlichen Drohnen in einem Bericht scharf kritisiert. Allerdings war diese Kritik lange ohne nachhaltige Wirkung geblieben.

Dokumentation

Medienberichte und -mitteilungen

Amnesty: «USA müssen die Verantwortlichen zur Rechenschaft ziehen»

Amnesty International hat mit dem Bericht «'Will I be next?' US Drone strikes in Pakistan» eine der umfassendsten Untersuchungen über Drohnenangriffe und Menschenrechte vorgelegt. Dieser Bericht ist ebenfalls im Oktober 2013 erschienen. Detailliert arbeitet der Bericht neun von insgesamt 45 Drohnenangriffen in Nordwaziristan zwischen Januar 2012 und August 2013 auf. Er beruht auf rund 60 Interviews mit Betroffenen, Angehörigen von Ermordeten, Augenzeugen, Bewohnerinnen, Angehörigen bewaffneter Gruppen und pakistanischen Regierungsbeamten. Erstmals sind damit mehrere Angriffe von unbemannten US-Drohnen ausführlich dokumentiert worden.

Die USA haben sich mit ihren Drohnenangriffen in Pakistan nach Ansicht von Amnesty International rechtswidriger Tötungen und möglicherweise sogar Kriegsverbrechen schuldig gemacht. Die Menschenrechtsorganisation kritisiert insbesondere die Geheimhaltungspolitik rund um das Drohnenprogramm der USA. «Mit der strikten Geheimhaltung rund um ihr Drohnenprogramm gibt sich die USA eine Lizenz zum Töten ausserhalb des Einflussbereichs von Gerichten und jenseits grundlegender Menschenrechtsstandards», kritisiert Mustafa Qadri, Pakistan-Experte von Amnesty International. «Die USA müssen ihr Drohnenprogramm endlich ins Reine bringen und die Verantwortlichen für solche Menschenrechtsverletzungen zur Rechenschaft ziehen.»

Im Rahmen der 72. Generalversammlung der UNO publizierte Amnesty International im Oktober 2017 konkrete Vorschläge betreffend dem Einsatz und der Weiterverbreitung von Kampfdrohnen. Das Papier enthält 8 Schlüsselprinzipien, welche u.a. Bezug auf rechtliche Rahmenbedingungen, Transparenz, Rechenschaft und Exportkontrollen nehmen.

Auch Human Rights Watch hat im Oktober 2013 eine Untersuchung zu Drohnen und Menschenrechten vorgelegt. Im Bericht «‘Between a Drone and Al-Qaeda’: The Civilian Cost of US Targeted Killings in Yemen» geht die Menschenrechtsorganisation der Auswirkung von Drohneneinsätzen im Jemen nach. Auf rund 100 Seiten dokumentiert Human Rights Watch sechs gezielte Tötungen, welche die USA zwischen 2009 und 2013 in Jemen durchgeführt haben.

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