Update: 02.10.2012

Kell gegen Kanada

Mitteilung Nr. 19/2008, Entscheid vom 28. Februar 2012

Verletzung von Art. 1, Art. 2 (d, e) und Art. 16 (1) (h)

Der Frauenrechtsausschuss hat Kanada verurteilt, die Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau verletzt zu haben. Bei der Beschwerdeführerin handelte es sich um Cecilia Kell, eine „Aboriginal Woman“ aus den Nordwest-Territorien in Kanada. Ihr Partner William Senych hatte sie aus ihrem gemeinsamen Haus vertrieben und ihr die Eigentumsrechte daran entzogen. Kell litt zudem jahrelang unter häuslicher Gewalt ihres Ex-Partners.

Bemerkenswert ist, dass die Schweizerin Patrizia Schulz in ihrer „dissenting opinion“ in fast allen Punkten von der Meinung des Ausschusses abweicht. Ihrer Meinung nach hätte die Klage für unzulässig erklärt werden müssen, weil die innerstaatlichen Rechtsbehelfe nicht ausgeschöpft worden waren, und möglicherweise ebenfalls, weil sie offensichtlich unbegründet war. Auch wenn die Klage für zulässig erklärt worden ist, hätte sie gemäss Schulz in der Sache abgewiesen werden müssen.

Sachverhalt

Nachdem Cecilia Kell das College abgeschlossen hatte, kehrte sie 1990 in ihr Reservat in die Rao Edzo Kommune in den Nordwest-Territorien Kanadas zurück. Sie plante, mit ihrem Partner William Senych ein Haus zu kaufen und danach ihre drei Kinder, welche sich zu diesem Zeitpunkt in der Obhut von Verwandten befanden, in die Kommune zurückzuholen. Senych, der kein Mitglied der Rae-Edzo Kommune war, bewarb sich in seinem Namen und ohne das Wissen von Kell für den Erwerb eines Hauses.  Das Gesuch wurde von der Behörde abgelehnt, weil die häusliche Niederlassung einzig der indigenen Bevölkerung zugestanden war. Kell wurde von der lokalen Behörde der Rae-Edzo Kommune („Housing Authority“) über den negativen Bescheid informiert und man riet ihr, sie solle sich selber bewerben und ihren Partner als Ehegatten auflisten. Kell befolgte den Ratschlag, worauf die übergeordnete Behörde „Northwest Territories Housing Corporation“ den beiden ein Haus als Co-BesitzerInnen zusprach.  

In den folgenden drei Jahren litt Kell unter häuslicher Gewalt ihres Partners, inklusive wirtschaftlicher Ausbeutung, und musste mehrere Male in einem Frauenhaus Schutz suchen. Die Situation verschärfte sich zusätzlich, als die „NWT Housing Corporation“ auf Initiative von Senych und ohne ihr Wissen ihren Namen aus dem Mietvertrag löschte. Zu diesem Zeitpunkt war Senych Mitglied im Direktorium der lokalen Behörde („Housing Authority Board“), welche die Streichung in Auftrag gab. 1995 liess Senych, der jetzt alleiniger Mieter war, die Schlösser auswechseln und verwehrte Kell den Zugang zum Familienhaus. Als Kell zum Haus zurückkehrte, um einige Sachen zu holen, übergab ihr Senych einen Brief seines Anwalts mit der Information, dass sie das Haus innerhalb eines Monats zu räumen habe.

Im May 1995 reichte Kell gegen Senych erstinstanzliche Klage auf Kompensation für Körperverletzung, Tätlichkeiten, sexuellen Übergriff, Einschüchterung, Hausfriedensbruch und Verlust des Hauses,  sowie Mietausgaben ein. Ebenfalls reichte sie eine Erklärung ein, dass Senych den Besitz am Haus arglistig und mit Hilfe der NWT-Regierung erworben hatte. Der ihr zugewiesen Anwalt riet Kell, dem Räumungsbrief von Senych’s Anwalt Folge zu leisten und nicht ins Haus zurückzukehren, weil sie sonst gebüsst würde. Nach Einreichung der Klage erkrankte Senych an Krebs, woraufhin der Prozess verschoben wurde. Kurz darauf, im November 1995, verstarb Senych.

Im Mai 1996 reichte Kell’s Anwalt eine zweite Klage ein, sowohl gegen den Nachlass von Senych und die NWT-Housing Corporation, wie auch gegen William Pourrier, der angeblich zu Senych’s Todeszeitpunkt mit ihm im Haus wohnte und noch immer dort residierte. Zwei Jahre später fügte der neu eingesetzte (zweite) Anwalt von Kell ein Begehren auf Schadenersatz für die erlittenen Misshandlungen zur Klage hinzu.

Im May 1999 machten Senych’s Erben und die „NWT Housing Corporation“ der Beschwerdeführerin ein Einigungsangebot über 15‘000 kanadische Dollars. Kell lehnte dieses Angebot ab, weil ihr Anliegen darin bestand, ihr Haus zurückzubekommen. 2002 lehnte Kell auch ein weiteres Angebot über 20 ‘000 kanadische Dollars ab, obwohl ihr bereits bei der ersten Offerte vom Anwalt zur Annahme geraten wurde. Die Konflikte mit dem rechtlichen Beistand über diese Offerten und andere Gründe (einer der Anwälte wurde nach Alberta versetzt, der andere arbeitete nicht mehr beim juristischen Dienst des Bundes) führten dazu, dass Kell insgesamt mit fünf verschiedenen Anwälten zusammenarbeiten musste.

Im Juni 2003 reichten Senych’s Erben ein Begehren auf Einstellung des Verfahrens wegen „want of prosecution“ ein. Damit wird im Common Law die Einstellung eines Falles wegen einer unentschuldbaren Verzögerung der Verhandlung durch den Kläger bezeichnet. Dem Begehren wurde stattgegeben und Kells Beschwerde hierauf abgewiesen. Die Kosten von 5,800 kanadischen Dollars wurden Kell auferlegt. Kell reichte daraufhin Berufung beim „Court of Appeal“ ein (nur hinsichtlich der zweiten Klage), die aber ebenfalls abgelehnt wurde. Auf eine Anfechtung des Urteils vor der höchsten Instanz, dem „Supreme Court of Canada“, verzichtete Kell.

2004 reichte Kell eine dritte Klage ein, welche erneut ihre Miet- und Besitzrechte am Grundstück zum Gegenstand hatte. Der „Supreme Court of the Northwest Territories“ hielt im Juni 2005 fest, dass auf die Klage nur eingetreten werden könne, wenn die Beschwerdeführerin sowohl ihre Schulden aus den früheren Prozessen bezahle als auch eine Sicherheitseinlage für die dritte Klage hinterlege. Diese Bedingungen begründete das Gericht damit, dass die Rechtsbegehren dieselben waren, wie bei den vorangegangenen Klagen. Weil Kell das geforderte Geld nicht bezahlen konnte, wurde ihre Klage abgewiesen. Kell verzichtete darauf, dieses Urteil anzufechten. Daraufhin wandte sich Kell an den Frauenausschuss. Sie machte eine Verletzung von Art. 1, 2 (d), 2 (e), 14 (2) (h), 15 (1) – 15 (4) und 16 (1) (h) der Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau geltend.

Das Urteil des Frauenrechtsausschuss CEDAW

Der Ausschuss kam in seinem Urteil («view») zum Schluss, dass Kanada verantwortlich dafür war, dass die Beschwerdeführerin die Besitzrechte am Haus verlor, und stellte eine Verletzung der Art. 2 (d, e) und 16 (1 h) in Verbindung mit Art. 1 der Konvention fest. Gemäss dem Urteil wurde Kell in ihrem Recht verletzt, nicht diskriminiert zu werden. Ebenfalls hält der Ausschuss fest, dass Kanada für weibliche Bewerberinnen von Häusern keine Gleichbehandlung sichergestellt habe (Art. 1 CEDAW). Im Speziellen kommt der Ausschuss zum Schluss, dass Kanada verantwortlich sei, dass Kells Name arglistig vom Mietvertrag gestrichen wurde (Art. 2 CEDAW) und dass die Behörden Frauen und Männer nicht gleich behandeln würden bezüglich Eigentum an Vermögen und dessen Erwerb, Bewirtschaftung, Verwaltung und Nutzung sowie der Verfügung darüber (Art. 16 CEDAW). Eine Verletzung von Art. 14 (2) (h) und 15 (1) - (4) fand gemäss dem Ausschuss hingegen nicht statt.

Mehrfachdiskriminierung (Artikel 1, 2)

Der Ausschuss befand in seinem Urteil, dass Kell Opfer von Mehrfachdiskriminierung wurde. Diese basiere auf ihrem Status als „Aboriginal Woman“, sowie der Tatsache, dass sie zusätzlich Opfer häuslicher Gewalt wurde. Der Ausschuss hielt fest, dass Kells Name vom Mietvertrag gestrichen wurde, was ihren Partner Senych zum alleinigen Mieter machte. Dies wäre unmöglich gewesen, ohne das Handeln, resp. Nichthandeln der „NWT-Housing Corporation“. Senych arbeitete zu dieser Zeit beim „Housing Authority Board“, der Behörde, welche die Streichung in Auftrag gab. Kell wurde über die Vorgänge sodann nicht informiert, obwohl sie als Mitglied der Rae-Edzo Kommune die rechtmässige Besitzerin des Hauses war. Weil es sich bei der „NWT-Housing Corporation“ um eine staatliche Behörde handelt, seien diese Vorgänge dem Staat zuzuschreiben. Weiter hält der Ausschuss fest, dass die Anwälte, welche Kell im Rahmen der unentgeltlichen Rechtspflege zugewiesen wurden, ihre Mandantin fälschlicherweise angewiesen hatten, der Räumungsaufforderung Folge zu leisten, anstatt deren Gültigkeit anzufechten. Der Ausschuss befindet, dass die Auswirkungen der beschriebenen Fakten in Kombination zu einer Diskriminierung gegen Kell gemäss Art. 1 und 2 CEDAW führten.

Generelle Staatenverpflichtungen (Artikel 2 (d), 2 (e))

Art. 2 (d) und (e) verpflichtet die staatlichen Behörden und öffentlichen Einrichtungen, Handlungen und Praktiken zu unterlassen, die zur Diskriminierung der Frau führen und dass sie alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau durch Personen, Organisationen oder Unternehmen ergreifen. Darin verankert ist die Verpflichtung, Gesetze, Leitlinien oder Handlungen, welche zur Diskriminierung führen, zu beseitigen. Der Ausschuss hält fest, dass das Grundstück zum Zeitpunkt der Namenslöschung von Kell unter der Verwaltung von „NWT-Housing Corporation“ stand und dass Senych gemäss den hauseigenen Regeln als nicht-Mitglied der Kommune eigentlich gar kein Anrecht auf dieses Grundstück gehabt hätte. Hinzu kommt, dass die im Nachhinein alternativ angebotenen Unterkünfte kleiner waren als das Grundstück aus dem sie vertrieben wurde und dass die Kompensationszahlung gemäss Kell ungenügend waren, um für sich und die Kinder eine angemessene Unterkunft zu finden. Der Ausschuss bemerkt überdies, dass die erste Offerte von NWT-Housing Corporation erst drei Jahre nachdem Kell aus ihrem Haus vertrieben wurde, gemacht wurde. Aus diesen Gründen habe es Kanada verpasst sicherzustellen, dass seine Behörden hinsichtlich der Besitzrechte rechtlichen Schutz gewähren, indem sie den neuen Mietvertrag für null und nicht erklärt hätten.

Weiter hält der Ausschuss fest, dass die Beschwerdeführerin gezwungen war, mehrere Male den juristischen Beistand zu wechseln. Dies darum, weil die Anwälte Kell zur Annahme der Kompensationszahlung drängten, anstatt sie bei der Rückgewinnung des Grundstücks zu unterstützen. Kell habe sowohl hinsichtlich ihrer Klage wegen häuslicher Gewalt, als auch hinsichtlich ihrer grundstücksbezogenen Klagen mit schweren Vorurteilen durch die ihr zugewiesenen juristischen Berater zu kämpfen gehabt. Der Ausschuss verweist hier auf die Verpflichtung der Vertragsparteien, Massnahmen zu ergreifen, welche die Gleichbehandlung von Frauen und Männern sicherstellen, so auch hinsichtlich des Zugangs zu wirksamen Rechtsmittel. Der Ausschuss hält fest, dass die Anwälte mit ihren Aktionen die Möglichkeit Kells für eine Wiedergutmachung und den Zugang zu wirksamen Rechtsmittel beeinträchtigt haben.

Aus all diesen Gründen kommt der Ausschuss zum Schluss, dass der Vertragsstaat weder seiner Verpflichtung nachgekommen ist, Diskriminierungen durch die staatlichen Behörden zu unterlassen, noch derjenigen, die bestehenden Diskriminierungen zu beseitigen.

Gleiche Rechte beider Ehegatten hinsichtlich des Eigentums an Vermögen (Art. 16 (1) (h)

Ausserdem befand der Ausschuss, dass eine Verletzung des Rechts beider Ehegatten hinsichtlich des Eigentums an Vermögen und dessen Erwerb, Bewirtschaftung, Verwaltung und Nutzung sowie der Verfügung darüber gemäss Art. 16 (1 h) stattfand. Der Ausschuss begründet dies einerseits damit, dass die Beschwerdeführerin von einem Angestellten der Rae-Edzo „Housing Authority“ angewiesen wurde, den Namen ihres Ehemannes auf die Bewerbung zu schreiben, obwohl dies in den Vorschriften nicht so vorgesehen gewesen sei. Ebenfalls sei sie als Opfer häuslicher Gewalt aus dem Haus vertrieben worden, womit ihre Möglichkeit, das Haus gleichberechtigt zu nutzen, zunichte gemacht wurde. Schliesslich wurde ihr Name vom Mietvertrag gelöscht, während sie in einem Frauenhaus Unterschlupf suchte. Kell wurde über diese Vorkommnisse von der Behörde nicht informiert.

Die Empfehlungen

Der Ausschuss empfiehlt Kanada in seinem Urteil, Kell eine Wohnung in der Kommune zur Verfügung zu stellen, die mit derjenigen vergleichbar ist, welche ihr entzogen wurde. Weiter müsse sie für die erlittenen moralischen und materiellen Schäden eine angemessene Entschädigung erhalten. Im Allgemeinen müsse Kanada zudem sicherstellen, dass mehr „Aboriginal women“ eine rechtliche Bildung erhalten und dass Opfer häuslicher Gewalt Zugang zu wirksamen Rechtsmitteln haben.

«Dissenting opinion» von Patricia Schulz

Die Schweizerin Patrizia Schulz weicht in ihrer „dissenting opinion“ in fast allen Punkten von der Meinung des Ausschusses ab. Ihrer Meinung nach hätte die Klage gemäss Art. 4 Ziff. 2 des Zusatzprotokolls für unzulässig erklärt werden müssen, weil die innerstaatlichen Rechtsbehelfe nicht ausgeschöpft worden sind, und möglicherweise ebenfalls, weil sie gem. Art. 4 Ziff. 2 offensichtlich unbegründet ist. Auch wenn die Klage für zulässig erklärt worden ist, hätte sie gemäss Schulz in der Sache abgewiesen werden müssen.

Unzulässigkeit der Klage (Art. 4 Ziff.2 Zusatzprotokoll)

Gemäss Schulz hat die Beschwerdeführerin die innerstaatlichen Rechtsbehelfe in keiner der drei Klagen erschöpft, weshalb die Klage gem. Art. 4 Ziff. 2 des Zusatzprotokolls für unzulässig hätte erklärt werden müssen. Ebenfalls habe Kell in den Zivilklagen nie geltend gemacht hat, dass sie diskriminiert worden sei. Dies sei erst bei der Beschwerde beim Ausschuss geschehen. Somit hätten die Kanadischen Gerichte gar nie die Möglichkeit gehabt, den Vorwurf der Diskriminierung zu untersuchen.

Gemäss Schulz habe es die Beschwerdeführerin verpasst, die Abweisung der ersten Klage anzufechten, obwohl die Beschwerden gegen ihren Ex-Partner, wie auch ihre verschiedenen anderen Rechtsbegehren nie in der Sache beurteilt worden sind. Die Einstellung der zweiten Klage habe sie zwar beim „Court of Appeal for the Northwest Territories“ angefochten, die Abweisung dieser Berufung, aber nicht weitergezogen. Schulz widerspricht der Meinung des Ausschusses, dass das Fehlen einer schriftlichen Begründung des Court of Appeals ein Grund sei, um Kell von der Pflicht die innerstaatlichen Rechtsbehelfe auszuschöpfen zu entbinden. Die Aussage des Ausschusses, dass der Supreme Court keine wirksame Abhilfe hätte erwarten lassen, ist gemäss Schulz unbegründet.

Die dritte Klage muss gemäss Schulz als Versuch gewertet werden, die verpassten Berufungen bei Klagen eins und zwei mit einer neuen Klage zu übertünchen. Kell habe es aber auch hier verpasst, die Bedingungen des Gerichts (Sicherheitseinlagen) für eine Einleitung des Verfahrens bei einer höheren Instanz anzufechten: „Weder finanzielle Probleme, noch Zweifel am Ausgang des Verfahrens entbinden die Beschwerdeführerin von der Pflicht, alle innerstaatlichen Rechtsbehelfe auszuschöpfen“.

Sachliche Unbegründetheit der Klage

Gemäss Schulz handelte es sich im vorliegenden Fall um ein Problem zwischen Kell und ihrem Ex-Partner, der offensichtlich seine Stellung als Mitglied bei der Rae-Edzo „Housing Corporation“ ausnutzte, um ihr den Anteil am Haus zu entziehen. Die Umstände unter welchen dies geschah, seien nie untersucht worden und bis heute sei es eine offene Frage, ob Senych oder Angestellte der NWT-Housing Corporations eine strafbare Handlung begangen hätten. Kell habe keine Beweise geliefert, dass der Akt oder die Akte, die gegen sie verübt wurden, aus diskriminierenden Motiven geschahen.

Hinsichtlich der Frage, ob der Staat eine Verantwortung für das Nichthandeln hinsichtlich der häuslichen Gewalt, der sexuellen Übergriffen und der Einschüchterungen trage, weist Schulz darauf hin, dass die NWT-Housing Corporation bis zur ersten gegen sie erhobene Klage 1996, gar nicht informiert darüber war, dass Kell Opfer der besagten Misshandlungen ihres Partners Senych war. Deshalb konnten die Kanadischen Behörden auch nicht eingreifen und dem Vertragsstaat könne deshalb nicht vorgeworfen werden, dass er seine Sorgfaltspflicht (due diligence) vernachlässigt habe.

Weiter betont Schulz, dass ein Fehler, Willkür, oder sogar ein arglistiger Akt, welcher zur Löschung ihres Namens auf dem Mietvertrag führte, sowie das Unterlassen einer Untersuchung an sich, noch keine Diskriminierung darstellen. Ebenfalls seien keine Beweise dargelegt  worden, dass die Kompensations-Offerten der NWT-Housing Corporation nicht in gutem Glauben gemacht wurden, resp. dass sie ungenügend waren. Im Gegenteil: Es spreche alles dafür, dass die Offerten über 15‘000, resp. 20‘000 kanadischen Dollars dem Wert des Hauses entsprachen. Deshalb müsse diese Offerte als ehrliches Angebot um den erlittenen Schaden zu begleichen angesehen werden, zumal die NWT-Housing Corporation zum Zeitpunkt der Klagen gar nicht mehr Verwalter des Hauses war.

Auch die rechtliche Beratung kann gemäss Schulz nicht als diskriminierend klassifiziert werden. Es sei zwar denkbar, dass die zahlreichen Anwaltswechsel den rechtlichen Interessen Kells geschadet haben. Die Vertragspartei Kanada habe in ihrem Statement aber objektive und nachvollziehbare Gründe genannt, warum die Beschwerdeführerin mit fünf verschiedenen Anwälten arbeiten musste. Ebenfalls sei es zwar durchaus möglich, dass die rechtliche Beratung im Einzelfall nicht ideal war. Eine schlechte Rechtsberatung reiche aber nicht aus, um eine Diskriminierung anzunehmen. Zudem sei der rechtliche Rat, die geldliche Einigungsofferte anzunehmen, gut begründet gewesen. So habe das Angebot der NWT-Housing Corporation dem Wert des Hauses entsprochen, welches zu diesem Zeitpunkt bereits an eine dritte Partei verkauft worden war. Eine Klage auf Rückerstattung des Hausbesitzes wäre deshalb wohl nicht sehr erfolgsversprechend gewesen.

Gemäss Schulz liegt der Ausschuss auch falsch hinsichtlich einer Verletzung von Art. 16 (1) (h). Dass beim Hauskauf die Einkommen beider Partner als Entscheidungsgrundlage diente, sei nicht zu beanstanden. Wenn das Einkommen von Senych nicht mitberücksichtigt worden wäre, hätte die Beschwerdeführerin nämlich höchstwahrscheinlich nicht das erforderliche Minimumeinkommen aufweisen können. Kell sei auch nicht gezwungen worden, den Namen ihres Ex-Partners mitaufzuführen. Es war allgemein bekannt, dass die beiden ein Paar bildeten, weshalb die Bereitstellung dieser Informationen keine Verletzung der Rechte nach Art. 16 (1) (h) darstellt. Auch die nicht-Information Kell‘s über die Löschung des Namens vom Mietvertrag, kann gemäss Schulz nicht ohne weitere Hinweise als diskriminierend angesehen werden. 

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