Bericht der UNO-Hochkommissarin zur Verbesserung des Systems der UNO-Vertragsausschüsse

Im Juni 2012 hat die UNO-Hochkommissarin für Menschenrechte Navanethem Pillay ihren Bericht zur Verbesserung des Systems der UNO-Vertragsausschüsse veröffentlicht. Der Report stellt den Schlusspunkt der 2009 gestarteten Reformrunde (sog. «Dublin Prozess») dar und fasst die wichtigsten Ergebnisse in einem Bericht zusammen. Im Dublin Prozess haben staatliche und nicht-staatliche Akteure während zwei Jahren in zahlreichen Konsultationen Vorschläge zur Verbesserung des Systems der UNO-Vertragsausschüsse ausgearbeitet. 

Kurz vor der Veröffentlichung des Berichts der UNO-Hochkommissarin hat Russland einen zwischenstaatlichen Prozess zur selben Thematik lanciert, ohne das Verhältnis zum Dublin-Prozess zu klären. Dieser neue Prozess lässt nicht-staatliche Akteure aussen vor und stellt die bescheidenen Vorschläge des Berichts in Frage.

Das System steht kurz vor dem Kollaps

Zehn international zusammengesetzte Fachausschüsse bilden das Kernstück des weltweiten vertragsbasierten Menschenrechtsmechanismus. Diese Überwachungsgremien mit unabhängigen Experten/-innen prüfen periodisch die Umsetzung der Menschenrechtsverträge, welche ein Staat unterzeichnet hat. Die UNO-Hochkommissarin für Menschenrechte Navanethem Pillay bestätigt in ihrem Bericht und insbesondere in der dazugehörigen Pressemitteilung, dass sich das Staatenberichtsverfahren in einer Krise befindet und dass «es nicht aufrechterhalten werden kann, ohne umgehend Massnahmen zu ergreifen, welche das System stärken und es verbessern». Der Grundpfeiler des internationalen Menschenrechtsregimes läuft Gefahr zu kollabieren, wenn die Schwachpunkte nicht zielstrebig angegangen werden.

Gemäss dem Bericht hat sich das System der vertragsbezogenen Ausschüsse (treaty-body-system) sowohl hinsichtlich der Anzahl an Menschenrechtsübereinkommen, wie auch hinsichtlich neuer Mitgliedsstaaten und der Anzahl von eingereichten Staatenberichten und Individualbeschwerden seit dem Jahr 2000 in seinem Umfang fast verdoppelt, wobei die vorhandenen Ressourcen gleich geblieben sind. «Der Förderung dieses fundamentalen Menschenrechtsmechanismus wurde in der Vergangenheit zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt», sagte Pillay. «In einer Zeit, in der die Menschenrechtsansprüche in der ganzen Welt zunehmen, ist es inakzeptabel, dass das System nur funktionieren kann, weil die Staaten ihren Berichterstattungspflichten nicht nachkommen.» In anderen Worten: Würden die Staaten ihre Berichte alle pünktlich abliefern, wären die Vertragsorgane heillos überlastet.

Politik der kleinen Schritte

Die von Pillay gemachte Aussage, dass der Bericht einen Wendepunkt in der Geschichte des «Treaty-Body-Systems» darstelle, ist mit Vorsicht zu geniessen. Bei den Vorschlägen handelt es sich grösstenteils um technische Verbesserungen, die zu einer Harmonisierung des Staatenberichtsverfahrens und zu einer Vereinfachung und grösseren Effizienz führen sollen. Im Bericht nicht gefordert sind radikale Veränderungen, wie die Integration der vielen dezentralen Vertragsorgane in ein einziges Vertragsorgan mit verschiedenen thematischen Abteilungen («Unified Standing Treaty Body») oder die Integration der verschiedenen Staatenberichtspflichten in einen einzigen integrierten Staatenbericht («Unified Reporting System» bzw. «Single Report»). Der Bericht konzentriert sich auf die Stärkung des bestehenden Systems, nicht auf eine Reform. Somit steht er für eine Politik der kleinen Schritte. Ein Systemwechsel, wie er von zahlreichen Kommentatoren seit längerem gefordert wird, steht weiterhin nicht zur Debatte. Siehe dazu ausführlich folgenden Artikel:

Die wichtigsten Verbesserungsvorschläge

Umfassender Kalender

Der 100-Seitige Bericht der Hochkommissarin beinhaltet zahlreiche Vorschläge, die darauf abzielen, einige der chronischen Schwächen des Staatenberichtverfahrens zu beseitigen. Das zentrale Element des Berichts ist die Idee, die unterschiedlichen Staatenberichtsverfahren in einen gemeinsamen umfassenden Kalender («comprehensive reporting calendar») zu integrieren, basierend auf einem Fünf-Jahres Zyklus. Innerhalb dieser Fünf-Jahres-Periode müsste ein Staat höchstens zwei Berichte pro Jahr abliefern, nämlich dann, wenn er Partei von allen Verträgen ist. Der Kalender soll auf den Prinzipien der Transparenz und Voraussehbarkeit sowie auf einer fairen Behandlung aller Vertragsparteien beruhen. Er enthält keine neuen Verpflichtungen, sondern fasst die bestehenden Verpflichtungen der Vertragsparteien in einem zeitlich koordinierten Gesamtpaket zusammen.

Berichterstattung mit vorgegebener Themenliste

Eine weiterer interessanter Vorschlag ist die Einführung eines vereinfachten Berichterstattungsprozesses («Simplified Reporting Procedure»). Darin enthalten sind die sogenannten «Lists of issues prior to reporting». Dies bedeutet, dass die Vertragsausschüsse die Kompetenz erhalten würden, dem Vertragsstaat zur Eröffnung eines neuen Berichtszyklus eine Liste von zu behandelnden Themen vorzugeben, welche sich primär an den in früheren Zyklen generierten Empfehlungen orientieren würde. Der neue Staatenbericht müsste dann auf diese im Voraus bestimmten Punkte fokussiert sein. Damit wäre es für die Staaten weniger gut möglich, mit einem Wust an relativ belanglosen Informationen gleichzeitig die heiklen Punkte zu überspielen und die Berichterstattungspflicht formell zu erfüllen. Zudem wäre es sowohl für die Staaten wie auch für die Ausschüsse eine Möglichkeit, das Berichtsverfahren effizienter zu gestalten und Kosten einzusparen. Bis anhin verwendeten der Folterausschuss (CAT), der Menschenrechtsausschuss sowie der Wanderarbeitnehmer-Ausschuss diese Verfahrensart auf freiwilliger Basis. Laut dem Bericht der Hochkommissarin konnte der Ausschuss gegen Folter CAT die Berichterstattungstätigkeit seit der Einführung der neuen Methodik signifikant steigern: Zwischen 2010 und 2011 gab es einen Anstieg von 13 % auf 31 % an Staatenberichten, die fristgerecht eingereicht wurden.

Stärkung der Unabhängigkeit und Expertise

Bemerkenswert ist zudem der Punkt zur Stärkung der Unabhängigkeit und Expertise der Ausschüsse. Dieser beinhaltet unter anderem, dass die Staaten nationale Prozesse zur Auswahl von Kandidaten einführen und eine Öffentlichkeit («open public space») herstellen zur Präsentation der Kandidaten. Laut der Mitteilung einiger NGO‘s (u.a. Amnesty International) sind Schritte hin zu mehr Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Expertise unter den Mitgliedern der Vertragsorgane der Schlüssel für eine effektive Umsetzung von zahlreichen anderen Vorschlägen im Report der Hochkommissarin und zur Stärkung des Systems im allgemeinen.

Nutzung moderner Kommunikationsmittel

Ein weiterer Vorschlag im Report betrifft die bessere Nutzung von modernen Technologien. Um die Sichtbarkeit und Zugänglichkeit der Vertragsorgane zu verbessern, sollen die Sessionen der Vertragsorgane mit Webcastings zugänglich gemacht werden. Dieser Vorschlag wurde von einigen NGO’s kritisiert, weil öffentliche Sessionen das Risiko von Repressalien gegen Menschenrechtsverteidiger erhöhen würden.

Vereinheitlichung der Individualbeschwerdeverfahren

Das Individualbeschwerdeverfahren wird im Bericht von Pillay ebenfalls behandelt. Seit der Einführung 1977 haben die verschiedenen Ausschüsse mehr als 1900 Fälle behandelt. Hunderte von Fällen sind momentan hängig und die durchschnittliche Bearbeitungszeit beim Menschenrechtsausschuss (Ausschuss für den Uno-Pakt II) beträgt bis zu 47 Monate (30 für  den Folterausschuss). Andere Ausschüsse, wie diejenigen zur CERD oder CEDAW haben zwar nicht so viele Individualbeschwerden zu behandeln, sind aber mit der Auswertung der Staatenberichte bereits überlastet.

Im Report von Pillay wird gefordert, dass die Individualbeschwerdeverfahren der einzelnen Vertragsausschüsse zunehmend koordiniert werden und dass allgemeine prozedurale Leitlinien erarbeitet werden um der Überlastung beizukommen. Konkret soll etwa eine übergreifende, gemeinsame Arbeitsgruppe geschaffen werden, bestehend aus Experten der verschiedenen Ausschüsse, und es soll eine gemeinsame Rechtssprechungsdatenbank zu Individualbeschwerden und den entsprechenden Umsetzungsmassnahmen auf einzelstaatlicher Ebene geschaffen werden.

Dokumentation

Verkommt der Bericht zur Nebensache?

Während mehr als zwei Jahren haben verschiedene Interessengruppen von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren im Dublin-Prozess mitgearbeitet, um zum nun veröffentlichten Resultat beizutragen. Im Februar 2012, einige Monate vor der geplanten Veröffentlichung des Berichts der UNO-Hochkommissarin für Menschenrechte, hat Russland mit der Resolution 66/254 einen zwischenstaatlichen Prozess zur selben Thematik (Stärkung und Verbesserung der wirksamen Arbeitsweise des Staatenberichtsverfahren der UNO-Vertragsorgane) lanciert, ohne das Verhältnis zum Dublin-Prozess zu klären.

Die von Russland initiierte Resolution löste eine grosse Kontroverse aus, wobei sich bei ihrer Verabschiedung 66 Staaten der Stimme enthielten. Die regionale Aufteilung beim Stimmverhalten war eindeutig, die meisten der 85 Stimmen zu Gunsten der Resolution stammten von der  Afrikanisch-Asiatischen, sowie der Südamerikanischen und Karibischen (GRULAC) Gruppe. Die «Westeuropäische und Andere Gruppe» (WEOG), zu der auch die Schweiz gehört, sowie die Osteuropäische (CEIT) Gruppe hingegen enthielten sich der Stimme. Die zustimmenden Staaten, insbesondere solche, welche nicht im UNO-Menschenrechtsrat in Genf vertreten sind, erhofften sich damit mehr Mitbestimmung im Prozess zur Optimierung des Staatenberichtsverfahrens.

Nach der Veröffentlichung des Berichts der UNO-Hochkommissarin wurde im Juli 2012 eine Staatenkonferenz zum zwischenstaatlichen Prozess einberufen. Die Bedeutung des Reports war hierbei unter den Staaten umstritten. Die Unterstützer-Staaten des zwischenstaatlichen Prozesses vertraten die Ansicht, dass der Bericht nur einen Aspekt in der Diskussion darstellen sollte. Schliesslich wurde das Dokument gemäss dem International Service for Human Rights (ISHR) als Basis genutzt, um die Traktanden der Diskussion festzulegen.

Unabhängigkeit der Experten/innen in Gefahr

Eine Staatengruppe, die sich selber «Cross-Regional Group» oder «CRG» nennt, trat während den Konsultationen als geeinte Front auf. Unter anderem forderte die CRG, zu der zum Beispiel Russland, China oder Venezuela gehören, einen Verhaltenskodex und eine Rechenschaftspflicht für die Experten/-innen der Vertragsorgane, sowie eine ausgeglichene geografische Repräsentation in den Vertragsorganen und erhöhte Transparenz in der Zusammenarbeit mit den nicht-staatlichen Akteuren. Diese Forderungen stellen die Unabhängigkeit der Experten/innen in Frage und bilden den Grundstein für eine Blockbildung auch innerhalb der Vertragsorgane, wie sie im Menschenrechtsrat bereits Realität ist. Einige Staaten wehrten sich zwar gegen die Vorschläge; sie waren aber in ihrem Auftreten nicht sehr koordiniert.

Ein weiterer negativer Aspekt des zwischenstaatlichen Prozesses ist die unzulängliche Beteiligungsmöglichkeit von nicht-staatlichen Akteuren. Die Resolution sieht den Einbezug von NGO einzig für «informelle Treffen» vor, nachdem die Mitgliedsstaaten ihre Konsultationen abgehalten haben. Bei diesen separaten Treffen im Rahmen der Juli-Verhandlungen mussten NGO ohne ECOSOC-Akreditierung zudem ein Verfahren durchlaufen, bei welchem die Staaten die Möglichkeit hatten, anonym und ohne weitere Begründung die Teilnahme von einzelnen NGO abzulehnen. So wurde zum Beispiel Alkarama, eine NGO die regelmässig zur Arbeit der Vertragsorgane beiträgt, die Teilnahme aufgrund eines Einwands von Algerien verboten. Dies steht in starkem Kontrast zum weitgehenden Einbezug der Zivilgesellschaft im Dublin-Prozess. Zahlreiche Staaten, die sich bei der Resolution 66/254 der Stimme enthielten, darunter auch die Schweiz, forderten in den Juli-Verhandlungen nachdrücklich den besseren Einbezug von nicht-staatlichen Akteuren.

Generalversammlung verlängert den zwischenstaatlichen Prozess

In der 66. Session der Generalversammlung vom 17. September 2012 verabschiedeten die Mitgliedstaaten eine Konsensresolution, welche die Verlängerung des zwischenstaatlichen Prozess beinhaltet (66/295).

Geteilter Meinung waren die Staaten hinsichtlich der Frage, ob die Resolution zeitlich beschränkt werden sollte. Um den unterschiedlichen Positionen gerecht zu werden, enthält die Resolution nun die ziemlich vage Formulierung, dass der zwischenstaatliche Prozess verlängert wird, imHinblick darauf, dass in der nächsten Session konkrete und nachhaltige Massnahmen getroffen werden sollen. Der zwischenstaatliche Prozess soll Anfang 2013 wieder aufgenommen werden.

09.11.2012