Transnationale Unternehmen und Menschenrechte - Dossier

UNO-Sonderbeauftragter John Ruggie veröffentlicht Entwurf der Leitlinien für Unternehmen

Das Mandat des Sonderbeauftragten für Menschenrechte und transnationale Unternehmen läuft im Juni 2011 aus. Bis dahin wird der Mandatsträger John Ruggie dem Menschenrechtsrat seinen Abschlussbericht vorlegen. Darin will er Leitlinien («Guiding Principles») zur Operationalisierung seines 2008 vorgestellten «Protect-Respect-Remedy»-Konzepts festhalten. Diese sollen helfen, Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen präventiv zu verhindern und Opfern einen effektiven Rechtsschutz zu bieten.

Weil sich die Guiding Principles sowohl an Unternehmen wie auch an Staaten richten, möchte Ruggie sie einerseits allgemein halten, um unterschiedlichsten Länder- und Firmenkontexten gerecht werden zu können – bei 192 UNO-Mitgliedstaaten, weltweit über 80'000 transnationalen Unternehmen, zehnmal so vielen Tochtergesellschaften und zahllosen nationalen Unternehmen keine leichte Aufgabe. Andererseits sollen die Leitlinien spezifisch genug bleiben, um für alle Kontexte zweckmässig und umsetzbar zu sein. Diese universelle und gleichzeitig praktische Anwendbarkeit sei nötig, um effektive Prävention von und Rechtsschutz gegen Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen zu erreichen, so Ruggie.

Zwar hätten sich Unternehmen in den letzten Jahren vermehrt im Bereich Menschenrechte engagiert. Allerdings habe dies noch nicht das Ausmass erreicht, um einen Wendepunkt auf den Märkten herbeizuführen. Ausserdem definierten einzelne Unternehmen gemäss Ruggie ihre Standards meist selbst, anstatt sich auf international anerkannte Menschenrechte zu stützen. Auch deshalb seien einheitliche und breit abgestützte Guiding Principles erforderlich.

Empfehlungen zur Umsetzung des Protect-Respect-Remedy-Konzepts

Im Oktober 2010 lancierte Ruggie eine weitere Serie von Konsultationen, um mit Staaten, Unternehmen und Organisationen der Zivilgesellschaft über die möglichen Inhalte der Guiding Principles zu diskutieren und ihnen die Gelegenheit zu geben, ihre Sichtweisen einzubringen. In einer ersten Skizze hatte Ruggie dafür anhand des Protect-Respect-Remedy-Konzepts beschrieben, welche Fragen für die Ausarbeitung der Guiding Principles noch diskutiert werden müssten.

Nachdem die Konsultationen ausgewertet waren, veröffentlichte Ruggie am 22. November 2010 einen ersten Entwurf der Guiding Principles. Dieser bildet den nächsten Schritt hin zu konkreten und praktischen Empfehlungen zur Umsetzung des Protect-Respect-Remedy-Konzepts, die der Menschenrechtsrat vom Sonderbeauftragten verlangt hatte. In Form einzelner Prinzipien enthalten die ersten beiden Kapitel des Entwurfs Empfehlungen für Staaten und Unternehmen, während das letzte Kapitel Vorschläge für einen verbesserten Rechtsschutz sowohl durch Staaten wie auch durch Unternehmen abgibt. Jedes einzelne Prinzip ist zusätzlich mit einem Kommentar versehen, der seine Bedeutung und Auswirkungen verdeutlicht.

Unverbindlicher Massnahmenkatalog

Im Begleitbericht zum Entwurf hält Ruggie klar fest, dass es sich bei den Guiding Principles nicht um neue verbindliche Rechtspflichten handelt. Es gehe eher darum, die Auswirkungen der bereits bestehenden internationalen Standards für Staaten und Unternehmen zusammenzuführen und auszuarbeiten. Ziel sei es, diese Standards in eine einzige kohärente Vorlage zu integrieren und dabei aufzuzeigen, wo das aktuelle Regelwerk unzureichend ist und wie es verbessert werden könnte. Bei den Guiding Principles handelt es sich demnach mehrheitlich um den bereits bestehenden Konsens, der nun in Form von Empfehlungen gebündelt wird.

Wie der Entwurf zeigt, können die Guiding Principles jedoch zumindest als Massnahmenkatalog verstanden werden, nach dem sich sowohl Staaten wie auch Unternehmen richten können. Im Dschungel rechtlicher Verpflichtungen, freiwilliger Initiativen und unklarer Verantwortlichkeiten bieten sie einen Anhaltspunkt für Staaten, Unternehmen und NGOs, die sich für minimale Auswirkungen von Unternehmen auf Menschenrechte und für einen besseren Rechtsschutz einsetzen möchten. Wenn auch nicht verpflichtend, zeigen die vorgeschlagenen Guiding Principles immerhin auf, wo gewillte Akteure für dieses Anliegen ansetzen können.

Um weitere Inputs zum Entwurf seiner Leitlinien zu erhalten, hat Ruggie auf seiner Webseite ein Forum aufgeschaltet. Da können sich Vertreter von Staaten, Zivilgesellschaft und Unternehmen sowie alle Interessierten noch bis Ende Januar 2011 mit Bemerkungen, Kritik und eigenen Vorschlägen zu Wort melden. Eventuell finden anschliessend nochmals Konsultationen statt. Im Juni 2011 möchte Ruggie die Endfassung der Guiding Principles als sein Schlusswerk dem Menschenrechtsrat vorlegen.

Ruggies Arbeit soll nach dem Mandatsende weitergeführt werden

Was anschliessend aus diesen Guiding Principles wird und welche Strahlkraft sie entwickeln, hängt wesentlich davon ab, wie die Arbeit von Ruggie nach dem Ende seines Mandats weitergeführt wird. Ruggie möchte deshalb dem Rat im Abschlussbericht auch Empfehlungen zu möglichen Nachfolgeinitiativen präsentieren. Dieses «Options Paper» soll die Vor- und Nachteile einer Nachbearbeitung seines Mandats beleuchten.

Im Bericht für das Jahr 2010 hatte Ruggie dem Rat bereits empfohlen, die über die Jahre angewachsenen Beratungsfunktionen und Kompetenzen zum Thema Menschenrechte und Unternehmen weiterhin innerhalb der UNO und wenn möglich beim Hochkommissariat für Menschenrechte zu institutionalisieren. In den Konsultationen mit Unternehmen, Staatsvertretern und Organisationen der Zivilgesellschaft im Herbst 2010 verlangten die Akteure ebenfalls einhellig die Weiterführung des Prozesses. Die Involvierung aller Beteiligten und der transparente Dialog solle auf jeden Fall weitergeführt werden. Während die Unternehmen teilweise nach 2011 eine «Phase der Stabilität» möchten, um sich anpassen zu können, verlangen NGOs von der UNO, im Anschluss an das Mandat die Einführung der Guiding Principles festzulegen und weitere Instrumente wie zum Beispiel eine Auflistung bewährter Vorgehensweisen für Unternehmen (Best Practices) auszuarbeiten. Die UNO solle zudem individuelle Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen annehmen, untersuchen und unter Umständen sogar beurteilen.

Quellen

26.11.2010