UN-Antirassismusausschuss entscheidet erste Schweizer Beschwerde: Einschränkende Aufenthaltskriterien des F-Status verstossen nicht gegen die Rassismuskonvention

In der Beschwerde A.M.M. gegen die Schweiz (Beschwerde Nr. 50/2012) vom 18. Februar 2014 entschied der CERD, dass die Schweiz mit der Erteilung einer F-Bewilligung und den damit verbundenen den Alltag des Betroffenen eingrenzenden Aufenthaltskriterien nicht gegen die Antirassismus-Konvention verstösst.

Es handelt sich dabei um die erste Individualbeschwerde gegen die Schweiz seitdem diese durch Unterzeichnung von Art.14 CERD am 19. Juni 2003 die Zuständigkeit des internationalen Ausschusses gegen Rassendiskriminierung (CERD) anerkannt hat.

Sachverhalt

Der aus Somalia stammende Beschwerdeführer konnte nach Abschluss seines Studiums in Tripoli die Aufenthaltsbewilligung in Libyen nicht verlängern und stellte 1997 auf dem Rückflug nach Somalia beim Zwischenstopp in Zürich aus Angst vor Verfolgungen in seinem Heimatland einen Asylantrag in der Schweiz. Mit Entscheid vom 5. Januar 1999 wurde er vom Bundesamt für Migration (BFM) vorläufig aufgenommen. Zur Begründung führte das BFM aus, der Betroffene habe keine persönlichen Verfolgungsmassnahmen erlitten, jedoch sei die Wegweisung aus der Schweiz nach Überprüfung aller Unterlagen und unter Berücksichtigung der derzeitigen politischen Situation in Somalia nicht zumutbar.

Seit diesem Zeitpunkt lebt der Beschwerdeführer mit Bewilligung F in der Schweiz und erhält eine monatliche Unterstützung von Fr. 387.50, die gemäss dem Beschwerdeführer nicht ausreicht, um den Lebensunterhalt zu bestreiten. Trotz seiner akademischen Ausbildung und verschiedenen Weiter- und Ausbildungsbemühungen ist es ihm nie gelungen, längerfristig einen Job auszuüben. Auch die Zulassung zu einem Studium an der Universität Luzern wurde ihm u.a. aufgrund der F-Bewilligung verwehrt.

Ein Gesuch für eine B-Bewilligung wurde 2001 mit der Argumentation abgelehnt, dass er den erforderlichen längeren Aufenthalt in der Schweiz (noch) nicht erfülle. Nachdem er die vom Gesetz erforderten 5 Jahre abgewartet hatte, stellte er erneut ein Gesuch, auf das der «Service de la population» des Kantons Waadt jedoch nicht eintrat.

Der Beschwerdeführer beklagte sich von dem CERD in verschiedener Hinsicht über die Bedingungen, die der F-Status mit sich bringt, so z.B. den mangelnden Zugang zum Gesundheitssystem und Arbeits- und Bildungsmarkt und den mangelnden Schutz der Privatsphäre und der Wohnung. Verschiedene Gesuche sowie Klagen und Beschwerden, unter anderem gegen das «Etablissement vaudois d’Accueil des Migrants»  (EVAM) wegen Übergriffen in sein Privatleben, Amtsmissbrauch und rassistische Diskriminierung wurden abgelehnt oder es wurde nicht auf sie eingegangen. Am 8. August 2011 erhob er Beschwerde ans Bundesgericht, in der er die Vorwürfe an das EVAM aufnahm und sich über rassistische Diskriminierung bei der Grundrechtsausübung beklagte. Er verlangte ein wirksames Verfahren und eine vertiefte Untersuchung, ausserdem die Feststellung der Verletzung seiner Grundrechte sowie eine Entschädigung für den erlittenen Schaden in der Höhe von 2'000 Franken. Mit Entscheid vom 18. August 2011 erklärte das Bundesgericht die Beschwerde mangels Begründung als unzulässig.

In seiner Mitteilung an den CERD beschuldigte der Beschwerdeführer die Schweiz die Artikel 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2, Art. 4 lit. c, Art. 5 lit. a, b und d (i), (iii), (iv) und (v) sowie Art. 6 und Art. 7 der Antirassismuskonvention verletzt zu haben.

Die Argumentation der Schweiz

Die Schweiz verneinte eine Konventionsverletzung. Die Umwandlung einer vorläufigen Aufnahme in eine B-Bewilligung liege in der Verantwortung der zuständigen Gemeinde und hänge von Kriterien, wie soziale Integration, finanzielle Unabhängigkeit und der Familiensituation des Betroffenen ab. Ein Antrag auf eine Aufenthaltsbewilligung B könne gemäss gesetzlichen Vorgaben von einem vorläufig Zugelassenen zudem nur gestellt werden, wenn dieser bereits mindestens fünf Jahre in der Schweiz lebt.

Unter Verweis auf Artikel 1 Abs. 2 der Konvention machte die Schweiz deutlich, dass ihre Behörden das Recht haben, die eigenen Staatsangehörigen und die ausländischen Bürger unterschiedlich zu behandeln, wenn diese Unterscheidung nicht diskriminierende Zwecke basierend auf Abstammung, Hautfarbe oder nationale und ethnische Herkunft verfolgt. Eine Diskriminierung liege hier nicht vor. Bei der vorläufigen Aufnahme handle es sich um einen Rechtsstatus, in welchem eine besondere Beziehung zu der Person und seinen Eigenschaften - wie sie erforderlich wäre, um eine Diskriminierung zu rechtfertigen - per se nicht zu sehen sei. Dennoch räumte die Schweiz ein, dass die Häufung der Einschränkungen in zentralen Lebensbereichen bei der betroffenen Person durchaus zu Ausgrenzungen führen könne, diese Ausnahmeregelungen jedoch weder direkte noch indirekte Diskriminierungen darstellten. Zudem habe der Beschwerdeführer die innerstaatlichen Rechtsmittel nicht ausgeschöpft, das heisst, die Überprüfung der geltend gemachten Verletzung von Artikel 8 Abs. 2 BV sowie der Antirassismuskonvention sei nicht möglich gewesen.

Der Entscheid der CERD

Der Ausschuss entschied vorerst, dass die Frage der Zulässigkeit nicht getrennt von den materiellen Vorbringen beurteilt werden könne. Er prüfte zunächst, ob Art. 1 der Konvention anwendbar sei und kam zum Schluss, dass die gerügten Zugangshindernisse zu Beschäftigung, Berufsausbildung, Universität und Gesundheitssystem zwar vorliegen, diese jedoch nicht auf einer Rassendiskriminierung im Sinne der Definition von Art. 1 Abs. 1 der Konvention beruhen.

Diese hätten lediglich seinen Rechtsstatus als Ausländer betroffen. Damit folgte er der Argumentation der Schweiz, wonach die Entscheidungen ausschliesslich auf Grundlage seines Rechtsstatus getroffen wurden, und nicht auf Grundlage seiner Herkunft oder Nationalität als Somali. Da der Ausschuss die Anwendbarkeit der Konvention ausschloss, prüfte er die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Verletzungen der weiteren Bestimmungen der Konvention nicht weiter.

Empfehlungen des CERD an die Schweiz

Zwar sah der CERD eine rassistische Diskriminierung seitens der Schweiz nicht als gegeben an, dennoch gibt er seinen Bedenken gegen die F-Bewilligung und den damit verbundenen Begrenzungen Ausdruck. Wie auch die Schweiz in ihrer Stellungnahme zugestand, bringt die vorläufige Aufnahme für die Betroffenen Einschränkungen in wesentlichen Existenzbereichen mit sich und bedeutet ein mehrjähriges Leben in einem Provisorium. Indem der CERD auf die General Recommendation No. 30 (2004) hinweist, die sich mit der Diskriminierung von Nicht-Staatsbürgern auseinandersetzt, erinnert er an die besondere Verpflichtung der Staaten, Diskriminierungen von ausländischen Bürgern im Bereich des Arbeitsmarktes zu unterlassen und macht die Schweiz auf ihre Sorgfaltspflichten im Rahmen der Antirassismuskonvention aufmerksam. Der Ausschuss empfiehlt der Schweiz die Beschränkungen im Zusammenhang mit der Aufenthaltsbewilligung F zu minimieren und insbesondere das Recht der Betroffenen sich in Europa frei bewegen zu können, ohne dass sie eine Ausweisung befürchten müssen, zu achten.

Fazit

Der Entscheid des CERD bestätigt die erheblichen Bedenken gegen den F-Status und den damit verbundenen Aufenthaltskriterien, die die Integration der Betroffenen in erheblichem Masse behindern. Man darf hoffen, dass die Schweiz die Empfehlungen des CERD ernst nehmen und eine Reform betreffend die mit der Bewilligung F verbundenen Beschränkungen in Betracht ziehen wird.

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