Update: 26.09.2016

Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung – eine Menschenrechtsagenda

Am 25. September 2015 stimmte die UNO-Generalversammlung in New York der globalen Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung unter dem Titel «Transformation unserer Welt» zu. In welcher Beziehung stehen diese weltweiten Entwicklungsziele zu den ebenfalls weltweit gültigen Menschenrechten?

Die UNO-Agenda 2030

Die Agenda beinhaltet 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, kurz «SDGs») mit 169 Teilzielen, welche die Staaten bis 2030 erreichen wollen. Zur Umsetzung der Teilziele wurden ausserdem Indikatoren definiert.

Die Agenda 2030 ist das Ergebnis eines intensiven mehrjährigen Verhandlungsprozesses, in dem auch die Schweiz eine aktive Rolle einnahm. Ausgangspunkt waren zum einen die Rio-Konferenz der UNO von 1992 mit der dort verabschiedeten Agenda 21 und zum anderen der UNO-Milleniumsgipfel von 2000, aus dem die Milleniumsentwicklungsziele (MDG) hervorgegangen sind. Die MDG galten bis ins Jahr 2015 und wurden von den SDG in einem erweiterten konzeptionellen Rahmen abgelöst.

Thematische Bereiche

Die Ziele (SDGs) lassen sich in fünf thematische Bereiche zusammenfassen:

  • Beendigung von Armut und Hunger in allen ihren Formen; Zugang zu Bildung und Gesundheitsversorgung für alle; volle Entfaltung des Potenzials aller Menschen in Würde und Gleichheit und in einer gesunden Umwelt;
  • Schutz des Planeten, unter anderem durch nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster, nachhaltige Bewirtschaftung seiner natürlichen Ressourcen und Massnahmen gegen den Klimawandel – zugunsten der heutigen und kommender Generationen;
  • Ermöglichung eines Lebens im Wohlstand für alle Menschen; Gestaltung des wirtschaftlichen, sozialen und technischen Fortschritts im Einklang mit der Natur;
  • Förderung friedlicher, gerechter und inklusiver Gesellschaften, frei von Furcht und Gewalt; Untrennbarkeit von Frieden und nachhaltiger Entwicklung;
  • Mobilisierung der Mittel zur Umsetzung der Agenda durch eine globale Partnerschaft für nachhaltige Entwicklung, auf der Basis verstärkter Solidarität, ausgerichtet auf die Bedürfnisse der Ärmsten und Schwächsten und unter Beteiligung aller Länder, Interessengruppen und Menschen.

Übergreifende Charakteristika

Vier Dimensionen zeichnen die Ziele der Agenda 2030 besonders aus:

  • Universalität:
    Während sich die Milleniumsentwicklungsziele von 2000 bis 2015 an die sogenannten Entwicklungsländer richteten, sind die SDGs ein Rahmen für die nachhaltige Entwicklung aller Staaten.
  • Transformation:
    Die Agenda 2030 geht über das herkömmliche Entwicklungsparadigma hinaus. Sie beinhaltet eine Vision nachhaltiger Entwicklung, die alle Menschen und den Planeten in seiner Gesamtheit umfasst. Gendergleichheit erhält als Querschnittsthema wie als Einzelziel (Ziel 5) eine zentrale Bedeutung.
  • Unteilbarkeit der Menschenrechte als Grundlage:
    Neben einem weiten Fächer von sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Zielen strebt die Agenda 2030 friedlichere, gerechtere und inklusivere Gesellschaften an. Grundlagen dazu sind demokratische Teilhabe, Rechtsstaatlichkeit, gute und transparente Regierungsführung, Zugang zur Justiz und zu Information und persönliche Sicherheit. Sowohl die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen als auch die bürgerlichen und politischen Menschenrechte sowie das Recht auf Entwicklung sind somit konkret im Einzelnen wie auch in ihrer Gesamtheit angesprochen.
  • Inklusion:
    Die Agenda 2030 will «niemanden zurücklassen» und «diejenigen zuerst erreichen, die am weitesten zurückliegen». Sie betont den universalen Respekt für Gleichheit und Nicht-Diskriminierung. Das Ziel 10 zur Verringerung von Ungleichheit ist bahnbrechend, auch wenn strukturelle Fragen der Makroökonomie, insbesondere im Finanzsektor, oder der Steuergerechtigkeit und damit eine allenfalls menschenrechtlich gebotene Umverteilung ausgeklammert bleiben.

Dokumentation zu den SDGs im Allgemeinen

Die menschenrechtliche Dimension der Agenda 2030

Eine Analyse der 17 Ziele (SDGs) und 169 Teilziele ergibt eine hohe Übereinstimmung mit den aus den Internationalen Menschenrechtsnormen erwachsenden Verpflichtungen.

Bezugnahme auf die Menschenrechte

In der UNO-Resolution vom 25. Sept. 2015 werden die Ziele der Agenda 2030 folgendermassen charakterisiert: «Sie sind darauf gerichtet, die Menschenrechte für alle zu verwirklichen und Geschlechtergleichstellung und die Selbstbestimmung aller Frauen und Mädchen zu erreichen.» (Präambel) Die Vision orientiert sich an den Menschenrechten: «Wir sehen eine Welt vor uns, in der die Menschenrechte und die Menschenwürde, die Rechtsstaatlichkeit, die Gerechtigkeit, die Gleichheit und die Nichtdiskriminierung allgemein geachtet werden, in der Rassen, ethnische Zugehörigkeit und kulturelle Vielfalt geachtet werden und in der Chancengleichheit herrscht, die die volle Entfaltung des menschlichen Potenzials gewährleistet und zu geteiltem Wohlstand beiträgt.»

Die Agenda 2030 bezieht sich explizit auf das Völkerrecht und insbesondere auf die international gültigen Menschenrechte: «Die neue Agenda orientiert sich an den Zielen und Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen, insbesondere der uneingeschränkten Achtung des Völkerrechts. Sie gründet auf der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, den internationalen Menschenrechtsverträgen, der Millenniums-Erklärung und dem Ergebnis des Weltgipfels 2005. Sie stützt sich ausserdem auf weitere Rechtsinstrumente, wie die Erklärung über das Recht auf Entwicklung.» (Par. 10, siehe auch Par. 18)

Dabei wird das Diskriminierungsverbot besonders hervorgehoben: « Wir betonen die Verantwortung aller Staaten im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen, die Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne irgendeinen Unterschied nach Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politischer oder sonstiger Anschauung, nationaler oder sozialer Herkunft, Vermögen, Geburt, Behinderung oder sonstigem Status zu achten, zu schützen und zu fördern.» (Par. 19) Auch wenn mit «sonstigem Status» eine offene Formulierung gewählt wurde, bleibt der Makel, dass im Schlusstext der Agenda anders als in früheren Entwürfen sexuelle Orientierung, Geschlechtsidentität, Alter, ethnische Zugehörigkeit oder Migrationsstatus nicht mehr explizit genannt sind.

Stärken und Schwächen

Die SDGs bieten mit ihrem universellen Anspruch ein grosses Potenzial für die Stärkung der Durchsetzung der Menschenrechte. Menschenrechtsorganisationen erachten dies grundsätzlich als grossen Erfolg.

Der kritische menschenrechtliche Blick bringt allerdings auch eine Reihe von Schwächen der Teilziele und vorgeschlagenen Indikatoren zum Vorschein: Der explizite Bezug zu den internationalen Menschenrechtsnormen ist nur schwach ausgeprägt. Die staatliche Rechenschaftspflicht zur Umsetzung der Agenda ist schwach ausgebildet. Wie die Umsetzung der Ziele finanziert werden soll, bleibt in der Agenda weitgehend offen. Der Einbezug von Menschenrechtsorganisationen wird zwar erwähnt, aber nicht systematisch ausgeführt. Unternehmen sollen zwar wichtige Beiträge zur Umsetzung der Ziele leisten; explizit wird auf die «UN Guiding Principles on Business and Human Rights» Bezug genommen, rechtlich verbindliche Instrumente und Regulierungen werden aber nicht angepeilt.

Relativ wenige der vorgeschlagenen Indikatoren zur Zielüberprüfung beziehen sich auf Prozesse und Strukturen, die für die Erfassung menschenrechtlicher Fortschritte von besonderer Bedeutung sind. Einige Indikatoren zeigen nur eine schwache Übereinstimmung mit der menschenrechtlichen Ausrichtung des entsprechenden Zieles.

Menschenrechtsbasierte Umsetzung der Agenda 2030

Jedes einzelne der 17 Ziele (SDGs) kann mit Verpflichtungen der Staaten aus den zentralen internationalen Menschenrechtsabkommen präzise untermauert werden. Damit erhält die Agenda 2030 einen rechtsverbindlichen Rahmen und wird als menschenrechtsbasierte Positionierung der Staatengemeinschaft gestärkt. Die Agenda 2030 ihrerseits wird zum Instrument der Durchsetzung von Menschenrechten.

Webtool «Menschenrechtlicher Zugang zu den Agenda-Zielen»

Das «Danish Institute for Human Rights» hat mit dem «Human Rights Guide to the SDGs» ein interaktives Webtool entwickelt, das die 17 Ziele (SDGs), beziehungsweise diejenigen Unterziele, die überhaupt einen Menschenrechtsbezug aufweisen (das sind 156 von 169 Unterzielen, mehr als 92 Prozent), im Detail mit Menschenrechtskonventionen und weiteren Menschenrechtsstandards inkl. ILO-Arbeitsnormen verknüpft. So wird es möglich, die Ziele für eine nachhaltige Entwicklung aus einer Menschenrechtsperspektive zu thematisieren. Das Webtool will insbesondere dazu beitragen, dass sämtliche Umsetzungsstrategien, Berichterstattungs- und Überprüfungsverfahren menschenrechtlich begründet und auf die Durchsetzung der Menschenrechte ausgerichtet werden.

Berichterstattungs- und Überprüfungsverfahren

Neben den teilweise bahnbrechenden Zielformulierungen in der Agenda 2030 fallen die Abschnitte über das Monitoring schwach aus. Die Formulierungen bleiben vage. Die Staaten konnten sich nur auf freiwillige Mechanismen einigen; die Rolle der Zivilgesellschaft wird nicht definiert. Umso wichtiger ist die Verschränkung mit bestehenden menschenrechtlichen Verfahren und rechtsverbindlichen Instrumenten.

Rückgrat nicht nur für die Umsetzung, sondern auch für das Monitoring der Agenda 2030 ist die nationalstaatliche Ebene. In jedem Land braucht es wiederkehrende Planungs-, Umsetzungs-, Informations- und Evaluationsprozesse. Jeder Staat ist für die Koordinierung unter den beteiligten Ministerien und weiterer Institutionen verantwortlich. Ausgangspunkt muss die Überprüfung und Anpassung bestehender Strategien, Programme und Verfahren sein. Zentral ist der Einbezug aller betroffenen Bevölkerungsgruppen, insbesondere derjenigen, die am meisten unter Menschenrechtsverletzungen leiden.

Auf internationaler Ebene im Rahmen der UNO ist das High-Level Political Forum (HLPF) die Plattform für thematische Debatten und freiwillige Staatenberichterstattung zur Umsetzung der Ziele der Agenda 2030. Neben den Staaten sollen auch andere Interessengruppen wie Entwicklungs- und Menschenrechtsorganisationen oder die Wirtschaft am jährlichen Forum teilnehmen können. Eine Ministererklärung soll jeweils Ergebnisse und Empfehlungen des High-Level Political Forums zur Weiterbearbeitung auf internationaler wie auf nationaler Ebene festhalten.

Die globale Zivilgesellschaft organisiert sich ihrerseits auf speziellen Plattformen, um die Umsetzung der SDG’s zu überprüfen.

Indikatorenfindung und Datenerhebung zur Erfolgsmessung der Agenda-Ziele

Ein  geeignetes Set von Indikatoren zur Messung des Erfolgs der SDGs ist mitentscheidend für den politischen Erfolg der Agenda. Indikatoren müssen auf der technischen Ebene konsistent und auf der politischen Ebene kohärent gestaltet sein.

Naheliegend wäre es, den Indikatoren die Internationalen  Menschenrechtsnormen und ihre Umsetzungsstandards zugrunde zu legen. Die Indikatoren müssen neben Ergebnissen auch Prozesse (zum Beispiel Anstrengungen zur Umsetzung menschenrechtlicher Verpflichtungen) und Strukturen (zum Beispiel Ratifizierungen oder relevante Gesetzesänderungen) abbilden.

In dem von der UNO-Statistikkommission vorgelegten «Global Indicator Framework», der den Staaten zur Orientierung dienen soll, ist die Anlehnung an die Indikatoren zur Überprüfung von Menschenrechtsstandards und Arbeitsnormen stark ausgeprägt.

Die Indikatoren müssen der besonderen Verwundbarkeit  von marginalisierten Gruppen in der Gesellschaft Rechnung tragen: Deren Perspektive muss die Wahl der Indikatoren mitbestimmen. Die verwendeten Daten  müssen etwa nach Geschlecht, Alter, Vermögen, Wohnort, Migrationshintergrund, physischen oder psychischen Herausforderungen/Behinderungen sowie ethnischer Zugehörigkeit aufgeschlüsselt erhoben werden.

Das Bestimmen der Indikatoren, die Datenerhebung und die Auswertung müssen in voller Transparenz unter Mitwirkung interessierter Kreise der Zivilgesellschaft und mit einer Rechenschaftspflicht der Behörden geschehen.

Menschenrechtsinstrumente zur Umsetzung der Agenda 2030 auf internationaler Ebene

Bei der Umsetzung der Agenda 2030 können und müssen sich die Staaten auf eine Reihe menschenrechtlicher Akteure und Instrumente abstützen. Es sollen Daten und Informationen aus bestehenden Berichterstattungsmechanismen – wie etwa Universal Periodic Review (UPR), Verfahren der UNO-Vertragsorgane oder ILO-Instrumente – verwendet (Par. 48) und Vorgehensweisen auf vorhandenen Monitoringprozessen aufgebaut werden (Par. 74).

Die Rolle der Nationalen Menschenrechtsinstitutionen bei der Umsetzung der Agenda 2030

Das internationale Koordinationskomitee der Nationalen Menschenrechtsinstitutionen (NMRI) setzte sich an seiner Jahreskonferenz 2015 dafür ein, dass die NMRI «transparente, partizipative und inklusive nationale Prozesse der Umsetzung und des Monitorings» der Agenda 2030 ermöglichen. Die NMRI würden in ihrer alltäglichen Arbeit bereits jetzt die zentralen Ziele der Agenda 2030 bearbeiten. Die Stärkung der NMRI und die Sicherung ihrer institutionellen und finanziellen Unabhängigkeit sei ein wesentlicher Beitrag zur Umsetzung der Agenda 2030.

Die NMRI sollten untereinander kooperieren, um zu einer bestmöglichen menschenrechtsbasierten Umsetzung der Agenda 2030 zu gelangen.  Die kritische Analyse und Diskussion von Gesetzen, Politiken, nationalen Strategien, Verwaltungspraxen und Budgets müsse in allen Staaten mit der menschenrechtsbasierten Umsetzung der Agenda 2030 verknüpft werden. Die NMRI müssten dabei besonders auch diejenigen Gruppen miteinbeziehen, die von der Erreichung der Ziele am weitesten entfernt sind, sowie die NGOs und Menschenrechtsaktivisten/-innen.

Die UNO-Statistikkommission hat in ihrem Global Indicator Framework zur Agenda 2030 übrigens die Existenz einer NMRI zu einem konkreten Indikatoren (16.a.1) der Zielerreichung erklärt.

Die Agenda 2030 und die Schweiz

Der Bundesrat anerkennt die Agenda 2030 als «neuen universellen Referenzrahmen» für die Beiträge der Schweiz zur Förderung des menschlichen Wohlergehens und einer ökonomisch und ökologisch nachhaltigen Entwicklung im Inland wie auch global. Sowohl die nachhaltige Entwicklung als auch die Menschen- und Grundrechte sind in der schweizerischen Bundesverfassung verankert.

Sektorielle Strategien

Zur Umsetzung der Agenda 2030 bezieht sich die Schweiz auf bestehende Instrumente wie die «Strategie Nachhaltige Entwicklung» (SNE) und die «Botschaft über die Internationale Zusammenarbeit» (Botschaft IZA). Die SNE – derzeit für die Legislaturperiode 2016-2019 – zeigt auf, welche politischen Schwerpunkte der Bundesrat für die nachhaltige Entwicklung setzt und welchen Beitrag die Schweiz leistet, um die Ziele der Agenda 2030 zu erfüllen. Die SNE ist allerdings  prioritär auf sektorielle nationale Politikfelder ausgerichtet und wird dem Ziel eines universellen Ansatzes und kohärenten Handelns noch nicht gerecht; die globalen, den Zielen der Agenda 2030 oft zuwiderlaufenden Auswirkungen schweizerischer Politiken werden nicht thematisiert.

Bundesrat und Parlament sind sich in ihrem sektoriellen Denken noch nicht bewusst, dass sich die Schweiz mit der Agenda 2030 verpflichtet hat, ihr politisches Handeln sowohl in ihren internationalen Beziehungen als auch in der Innenpolitik kohärent und konsequent auf die Überwindung der Armut, auf würdige Lebensbedingungen für alle, auf Frieden und soziale Gerechtigkeit sowie auf eine schonende Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen auszurichten.

Aussenpolitische Leitlinien – wie etwa die Aussenpolitische Strategie des Bundesrates oder die Menschenrechtsstrategie des EDA – nehmen zwar auf die Agenda 2030 Bezug, haben aber die systematische und menschenrechtskohärente Verknüpfung der Politikbereiche sowie eine konsequent menschenrechtsbasierte Umsetzung der Agenda 2030 noch nicht einmal konzeptionell, geschweige denn im politischen Alltag verankert.

Analyse des Ist-Zustandes und Koordination

Bis Anfang 2018 wird von der Schweiz eine Analyse des aktuellen Stands der Umsetzung der Agenda 2030 in den einzelnen Politikbereichen erarbeitet. Im September 2016 haben die Deza sowie die Bundesämter für Statistik (BfS) und Raumentwicklung (ARE) begonnen, die wichtigsten Daten und Informationen (rechtliche Grundlagen, spezifische Ziele, aktuelle Massnahmen, statistische Daten) zur Erreichung der Nachhaltigkeitsziele in den betroffenen Bundesämtern zu erheben. Beim Bund ist das ARE die federführende Stelle. Noch fehlt ein übergeordnetes zentrales Sekretariat mit genügend Ressourcen; diese Stelle muss die Koordination und das Monitoring der Umsetzung der Agenda 2030 und letztlich deren Qualität durch Anstrengungen zur verbesserten Kohärenz der verschiedenen Politikbereiche garantieren können.

Monitoringsystem

Um die nachhaltige Entwicklung messbar zu machen, verfügt die Schweiz bereits seit 2003 über das Monitoringsystem «Monet». Anhand von Indikatoren wie Energieverbrauch, Treibhausgasemission, Lebenserwartung, Zahl multilateraler Abkommen oder Siedlungsfläche kann die Nachhaltigkeit der jeweiligen Entwicklungen beurteilt werden.

Dieses Nachhaltigkeitsmonitoring wird nun so erweitert, dass es den Zielen der Agenda 2030 Rechnung trägt. Dies bedingt allerdings insbesondere auch den Einbezug von Menschenrechtsstandards: Die Indikatoren müssen die aus den menschenrechtlichen Verpflichtungen erwachsenden Normen widerspiegeln; deshalb dürfen sie nicht nur Ergebnisse in Zahlen, sondern müssen auch Prozesse und Strukturen abbilden.

Einen ersten Versuch in Richtung eines qualitativen Monitorings hat Caritas Schweiz in einem Positionspapier vorgelegt, welches u.a. innenpolitische Konkretisierungen von einzelnen SDGs für die Schweiz sowie institutionelle Forderungen zur Umsetzung der SDGs in der Schweiz bietet. Die kritische Analyse von Alliance Sud fokussiert auf die Schwächen der bestehenden Instrumente zur Umsetzung der SDGs in der und durch die Schweiz.

Fehlende Mittel

Die Schweiz war auf internationaler Ebene sehr aktiv an der Erarbeitung der Agenda 2030 beteiligt und bleibt es auch bei deren Umsetzungsprozessen im Rahmen der UNO. Sie war bisher allerdings nicht bereit, die notwendigen Mittel für die Umsetzung im In- und Ausland bereitzustellen.

So wird die langfristige bilaterale Entwicklungszusammenarbeit nicht wie ursprünglich geplant ausgebaut. Im Inland müssen die vorhandenen Budgets der Departemente genügen, um die Zusatzaufgaben im Zug der Umsetzung der Agenda 2030 zu finanzieren. Die Schweiz trägt als grösster Offshore-Finanzplatz der Welt und als Tiefsteuergebiet für Unternehmen zudem massiv dazu bei, dass die nötigen Steuereinnahmen zur Umsetzung der Agenda für eine nachhaltige Entwicklung in anderen Ländern fehlen.

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