Update: 09.03.2017

Staatenlose - eine unsichtbare Minderheit

Staatenlosigkeit ist ein grosses, seit der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts auch weltweit vorkommendes Problem, dessen Ausmass und Folgen für die Betroffenen jedoch wenig Anerkennung findet. Weltweit gibt es derzeit laut UNHCR über 12 Millionen Staatenlose. Diese sind nicht nur in Entwicklungsländern, sondern auch in Industrieländern anzutreffen.

Staatenlose können viele Rechte im Land, in dem sie leben, nicht wahrnehmen und müssen trotz eigenem Zugehörigkeitsgefühl zum Land erhebliche Benachteiligungen erfahren. Der Zugang zur Schule und zur Arbeit oder auch selbstverständliche Dinge wie heiraten, reisen oder Eigentum zu besitzen wird ihnen erheblich erschwert. Für sie ist es zudem in vielen Ländern mit grossen Schwierigkeiten verbunden, im Krankenhaus eine Behandlung in Anspruch zu nehmen, Klage vor einem Gericht zu erheben oder ein Bankkonto zu eröffnen. Rechtlich gesehen existieren diese Menschen nur in einer Schattenwelt. Sie sind wenig sichtbare Aussenseiter in der Gesellschaft.

Ein allgemein anerkanntes, konkretes Verfahren zur Feststellung von Staatenlosigkeit existiert nicht. Das UN-Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen von 1954 definiert zwar, wer als staatenlos gilt, regelt jedoch nicht das Verfahren zur Feststellung der Staatenlosigkeit. Letzteres ist also Sache der Staaten, d.h. sie können Rechtsvorschriften erlassen, welche nähere Regelungen zur Feststellung von Staatenlosigkeit enthalten.

Was heisst «staatenlos»?

Staatenlos im Sinne von Artikel 1 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen von 1954 ist eine Person, die kein Staat aufgrund seines Rechts als Staatsangehörigen ansieht.

Zu unterscheiden ist dabei zwischen de-jure und de-facto Staatenlosen.

Bei der de-jure Staatenlosigkeit besitzt die Person keine Staatsangehörigkeit, weil alle in Betracht kommenden Staaten aufgrund ihrer nationalen Gesetzgebung eine solche verneinen.

De-facto Staatenlose verfügen zwar formell über eine Staatsangehörigkeit,  jedoch verwehrt ihnen ihr Heimatstaat den diplomatischen Schutz. In den meisten Fällen handelt es sich bei dieser Personengruppe um Flüchtlinge und Vertriebene, die ihr Land wegen politischen oder religiösen Konflikten verlassen und keine aktive Beziehung mehr zu ihrem Heimatstaat haben.

Gründe für Staatenlosigkeit

Staatenlosigkeit kann aus vielen Gründen eintreten. Unter den wichtigsten sind die fehlende Registrierung bei der Geburt, Ausbürgerung, d.h. zwanghafte Entziehung der Staatsbürgerschaft, Vertreibung oder die Auflösung eines Staates zu nennen.

Personen können von Geburt an staatenlos sein, wenn keine staatliche Registrierung erfolgt oder wenn bereits die Eltern keine Staatsangehörigkeit besitzen. Weltweit wird schätzungsweise ein Drittel der Neugeborenen nicht amtlich registriert. Allerdings gelten diese unzähligen Millionen Menschen ohne Geburtsschein nicht automatisch als Staatenlose, sondern erst dann, wenn ihnen später bei Bedarf der Nachweis einer bestimmten Staatsangehörigkeit verweigert wird, was je nach Land und Bevölkerungsgruppe unterschiedlich gehandhabt wird.

Millionen von Menschen sind staatenlos, weil der eigene Staat aufgelöst wurde oder Gebiete des einen Staates an einen anderen Staat transferiert wurden ohne die Garantie, dass alle betroffenen Personen ihre alte Staatsangehörigkeit beibehalten oder die neue erhalten würden. Ein Beispiel hierfür ist die Auflösung der ehemaligen Sowjetunion oder auch der Zerfall des ehemaligen Jugoslawiens, bei der etliche Menschen ihre Staatsangehörigkeit verloren und keine neue erlangt haben.

Zudem tritt Staatenlosigkeit ein, wenn ein Staat einer Person willkürlich die Staatsangehörigkeit entzieht, etwa aus diskriminierenden Gründen aufgrund der Religion, der politischen Ansicht oder dem ethnischen Hintergrund. So wurden im Nationalsozialismus Ausbürgerungen als juristisches Mittel gegen die Juden sowie Regimegegner/innen verwendet.

Ein Bespiel, welches verdeutlicht, wie ein Staat einer Minderheit die Staatsbürgerschaft willkürlich entziehen kann, ist der gegenwärtige Grenzkonflikt zwischen Äthiopien und Eritrea. In Äthiopien wird teilweise äthiopischen Staatsangehörigen eritreischer Volkszugehörigkeit mit Wohnsitz in einem Drittland die Staatsangehörigkeit entzogen, wodurch viele von ihnen staatenlos werden.

Schliesslich spielt die Frauendiskriminierung für die Problematik der Staatenlosigkeit häufig eine grosse Rolle. Laut UNHCR sind in mindestens 30 Staaten Staatsbürgerschaftsgesetze in Kraft, welche Frauen diskriminieren. Frauen droht beispielsweise der Entzug der Staatsbürgerschaft, wenn sie einen Ausländer heiraten. Teilweise ist in diesem Bereich ein Reformwille erkennbar, denn in Ländern wie Tunesien, Ägypten oder Bangladesch wurden die Gesetze geändert und den Frauen diesbezüglich dieselben Rechte gewährt wie den Männern.

Grundsätzlich ist es ausserdem auch möglich, die eigene Staatsangehörigkeit freiwillig aufzugeben.

Rechtsquellen und Konventionen

Die Rechtsstellung von Staatenlosen ist mit vielen Problemen verbunden, da diese offiziell auf dem Papier nicht existieren. Sie bewegen sich in eine Art rechtlicher Grauzone.

Einige Rechtsquellen und Übereinkommen, die im Folgenden aufgelistet werden, zielen darauf ab, staatenlosen Personen ein gewisses Mindestmass an Schutz und Rechten zu gewähren.

Staatenlosigkeit in den Menschenrechtsverträgen

Artikel 15 AEMR postuliert das Recht auf eine Staatsangehörigkeit. Danach hat jeder Mensch einen Anspruch auf eine Staatsangehörigkeit, insbesondere darf niemand seiner Staatsangehörigkeit willkürlich beraubt werden. Darüber hinaus darf ihm nicht das Recht versagt werden, seine Staatsangehörigkeit zu wechseln. Damit wird zwar der Anspruch auf eine Staatsangehörigkeit festgehalten, jedoch nicht verdeutlicht, auf welche Staatsangehörigkeit man einen Anspruch hat. Ausserdem wird keine  Pflicht auferlegt einer staatenlosen Person eine Staatsangehörigkeit zu verleihen.

Eingeflossen ist das Recht auf eine Staatsangehörigkeit auch in Artikel 5 der Anti-Rassismuskonvention von 1965.

Das Recht eines jeden Kindes auf eine Staatsangehörigkeit findet sich sodann in Artikel 24 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte von 1966 und in Artikel 7 der Kinderrechtskonvention von 1979.

Schliesslich werden in Artikel 9 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau gleiche Rechte von Frau und Mann bezüglich Erwerb, Wechsel oder Beibehaltung der Staatsangehörigkeit geregelt. Viele Staaten haben zum Recht auf Staatsangehörigkeit gemäss Artikel 9 CEDAW-Übereinkommen allerdings Vorbehalte formuliert.

UNO-Übereinkommen zur Staatenlosigkeit

Von grosser Bedeutung für den Schutz Staatenloser sind die beiden Konventionen der UN zur Rechtsstellung von Staatenlosen und zur Verminderung von Staatenlosigkeit:

  • Das UN-Übereinkommen über die Rechtstellung der Staatenlosen von 1954 (aktueller Ratifikationsstand) regelt die Rechtsstellung der Staatenlosen, ihre Erwerbstätigkeit sowie administrative Massnahmen und Bestimmungen im Rahmen der Fürsorge. Dabei setzt das Übereinkommen nicht bei der Vermeidung der Staatenlosigkeit an, sondern postuliert Massnahmen zur Vermeidung der Rechtslosigkeit von Staatenlosen. Die Schweiz hat das Übereinkommen am 3. Juli 1972 ratifiziert.
  • Das UN-Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 (aktueller Ratifikationsstand) enthält Bestimmungen, die Staatenlosigkeit vermeiden sollen. Insbesondere sind gemäss Artikel 9 politische, rassistische, ethnische und religiöse Ausbürgerungen verboten und Ausbürgerungen durch Gebietsänderungen sollen vermieden werden.  Dieses Übereinkommen ist von der Schweiz nicht ratifiziert worden.

Europäische Abkommen zur Staatenlosigkeit

Auf europäischer Ebene gibt es folgende zwei Europarats-Abkommen:

Hingegen hat die Schweiz das mit einigen europäischen Staaten ausgehandelte Übereinkommen zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit von 1973, das die Staatsangehörigkeit von in der Schweiz geborenen Kindern ausländischer Mütter regelt, 1992 ratifiziert.

Die Auswirkungen der Abkommen sind allerdings immer noch ungenügend und vor allem die europäischen Abkommen haben bisher kaum Beachtung gefunden.

Das im Jahre 2012 gegründete europäische Netzwerk für Staatenlose - ein offenes Netzwerk für Organisationen mit aktivem Interesse an der Problematik der Staatenlosigkeit - hat eine Petition in die Wege geleitet, die Staatenlose in Europa besser schützen soll. Alle europäischen Staaten sollen der UN-Konvention von 1954 beitreten und ferner diejenigen, die kein funktionierendes Verfahren zur Bestimmung von Staatenlosigkeit haben, verpflichtet werden, ein solches bis Ende 2016 einzuführen.

Flüchtlinge und Staatenlose: die Rolle des UNHCR

Eine der Staatenlosigkeit ähnliche Problematik ist mit der Rechtstellung von Flüchtlingen verbunden. Viele Flüchtlinge sind staatenlos.

Der UNHCR hat sich deshalb, seit er 1950 seine Arbeit aufgenommen hat, auch der Problematik der Staatenlosen angenommen. Bereits vor Aufnahme seiner Arbeit hat die UN-Generalversammlung in einer Resolution im Dezember 1949 deutlich gemacht, dass der UNHCR sich in seiner Arbeit nicht nur den Flüchtlingen, sondern auch den Staatenlosen widmen soll. Zudem hat die UN-Generalversammlung 1996 eine Resolution erlassen, in der die Wichtigkeit der Arbeit des UNHCR  im Bereich der Staatenlosigkeit betont wurde und eine Fortsetzung dieser Arbeit angeregt wurde.

Der UNHCR unterstützt u.a. Regierungen bei der Ausarbeitung und Umsetzung innerstaatlicher Rechtsvorschriften und setzt sich darüber hinaus dafür ein, dass die Staaten das Übereinkommen zur Rechtsstellung der Staatenlosen unterzeichnen. Auch nimmt er die Aufgabe wahr, Staatenlose direkt zu unterstützen. Dies geschieht, indem die Organisation mit den betreffenden Staaten versucht, Lösungen für diese Personengruppe zu finden. Ausserdem hat der UNHCR Staatsbürgerschaftskampagnen organisiert, in deren Rahmen einige Staaten den Staatenlosen die Möglichkeit gewährt haben, die Staatsbürgerschaft des Landes zu erhalten, in dem sie schon seit langem leben.

Im November 2014 hat das UNHCR die Kampagne #IBelong gestartet. Diese hat sich zum Ziel gesetzt, bis 2024 Staatenlosigkeit zu beseitigen.

Kinder besonders betroffen

Schätzungen zufolge sind etwa die Hälfte aller Staatenlosen Kinder, ein grosser Teil schon seit der Geburt.

Eine der häufigsten Ursachen, warum Kinder staatenlos sind, liegt in der fehlenden amtlichen Registrierung nach der Geburt. Diese wird vor allem in vielen Ländern des Südens gegenüber bestimmten Bevölkerungsgruppen erschwert. Ohne einen Geburtsschein bleibt der Nachweis der amtlichen Identität faktisch unmöglich und somit auch der Nachweis einer Staatsangehörigkeit. Südlich der Sahara und in Südasien etwa wird nur jedes dritte Kind nach der Geburt registriert. In einigen Ländern liegt die Rate der Menschen mit Geburtsschein bei 10 Prozent oder niedriger. Doch die meisten dieser nicht registrierten Kinder werden in den Statsitiken über Staatenlose nicht aufgeführt, da sie gar nicht in die Situation kommen, eine Staatsangehörigkeit nachweisen zu müssen.

Ein weiterer Faktor, der die Staatenlosigkeit von Kindern verursacht, liegt darin, dass in gewissen Staaten Frauen ihre Staatsangehörigkeit nicht an ihre Kinder weitergeben dürfen. Auch wenn das Kind in dem Staat geboren ist, dessen Staatsangehörigkeit die Mutter besitzt, der Vater aber staatenlos ist, erhält das Kind in diesem Fall die Staatsangehörigkeit nicht und wird staatenlos.

Daneben sind Waisenkinder, verlassene Kinder oder auch uneheliche Kinder in Ländern mit stark patriarchalem Familienrecht oft staatenlos.

Adoptionspraktiken mancher Länder können sodann zu Staatenlosigkeit führen, beispielsweise, wenn das Heimatland des Kindes die Adoption gesetzlich als Verlustgrund für die Staatsangehörigkeit ansieht und gleichzeitig das Heimatland der Adoptierenden dem Kind die Staatsangehörigkeit nicht verleiht, etwa weil die Adoption unwirksam ist.

Ein solches Problem kann sich beispielsweise in der Schweiz ergeben. Artikel 264 ZGB bestimmt, dass ein Kind erst adoptiert werden darf, wenn ihm die künftigen Adoptiveltern während wenigstens eines Jahres Pflege und Erziehung erwiesen haben und nach den gesamten Umständen zu erwarten ist, die Begründung eines Kindesverhältnisses diene seinem Wohl. Damit ergibt sich bei einer internationalen Adoption das Problem, dass das Kind staatenlos werden kann, da es unter Umständen die Staatsangehörigkeit seines Herkunftslandes bereits verloren hat und die Adoption in der Schweiz erst nach einem Jahr vollzogen wird. 

Staatenlose in der Schweiz

Staatenlosigkeit ist in der Schweiz zwar wenig verbreitet, aber auch wenig diskutiert. Nach der Statistik des UNHCR aus dem Jahre 2013 beträgt die Zahl der staatenlosen Personen der Schweiz, welche unter dem Staatenlosen-Mandat des UNHCR erfasst sind, lediglich 70. Allerdings betrifft diese Zahl nur einen Teil der in der Schweiz anwesenden staatenlosen Personen.

Rechtslage

Für Gesuche zur Feststellung von Staatenlosigkeit ist grundsätzlich das Bundesamt für Migration zuständig. Als Beschwerdeinstanz ist das Bundesverwaltungsgericht zuständig. Das Verfahren zur Anerkennung Staatenloser ist jedoch nicht gesetzlich festgelegt. So werden auf Gesetzesstufe oder mit Bundesbeschlüssen höchstens Teilaspekte geregelt, wie der Aufenthaltsstatus, Bereiche der Hinterlassenen- und Invalidenversicherung sowie die Verhinderung von Staatenlosigkeit. Die Behandlung von Gesuchen zur Anerkennung der Staatenlosigkeit hingegen beruht weitestgehend auf der zu den internationalen Abkommen entstandenen Jurisprudenz.

Erwähnung findet das Thema allerdings in mehreren Rechtsquellen:

Artikel 31 AuG ist die massgebliche Regelung für den Aufenthalt Staatenloser in der Schweiz. In diesem heisst es, dass eine in der Schweiz als staatenlos anerkannte Person ein Recht auf eine Aufenthaltsbewilligung hat und ferner bei einem rechtmässigen 5-jährigen Aufenthalt einen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung hat.

Darüber hinaus erleichtert der Bund laut Artikel 38 Abs.3 BV die Einbürgerung staatenloser Kinder. Dies wird in Artikel 30 BüG umgesetzt, wo es heisst, dass ein staatenloses minderjähriges Kind ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen kann, wenn es insgesamt 5 Jahre in der Schweiz gewohnt hat.

Auch aus weiteren Regelungen des BüG wird deutlich, dass die Schweiz sich um eine Verminderung der Staatenlosigkeit bemüht. So regelt Artikel 42 BüG, dass eine Entlassung aus den Bürgerrechten nur möglich ist, wenn die Person eine andere Staatsangehörigkeit besitzt oder eine solche zugesichert bekommen hat. In Artikel 6 BüG heisst es weiter, dass das Bürgerrecht in der Schweiz eingebürgerter Findelkinder nach Feststellung der Abstammung nur erlischt, wenn es dadurch nicht staatenlos wird.

Im Rahmen ihres Bestrebens die Staatenlosigkeit im Land möglichst zu vermeiden, hat die Schweiz damit einige Massnahmen ergriffen. Die Leiterin des UNHCR-Büros Schweiz machte jedoch vor einigen Jahren in einem Interview deutlich, dass die Schweiz auch darauf hinarbeiten sollte, das UN-Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 zu unterzeichnen und das Verfahren für Staatenlose klarer und vor allem gesetzlich zu regeln.

Rechtsprechung

In der Rechtsprechung ist die Thematik der Staatenlosigkeit selten zu finden. Im Mai dieses Jahres wurde vom Bundesverwaltungsgericht erstmals einer Frau, die als Flüchtling vorläufig aufgenommen galt, die Staatenlosigkeit zugesprochen. Dieses Urteil wird insbesondere für vorläufig Aufgenommene als wichtig erachtet, da diese ein besonderes Interesse an einem Status als Staatenlose haben. Der Grund dafür ist darin zu sehen, dass sie - anders als vorläufig Aufgenommene - nach Artikel 31 AuG einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthalts- und nach 5 Jahren auf eine Niederlassungsbewilligung haben.

In einem andern Fall von 2014 hat das Bundesgericht einem gebürtigen Montenegriner, der seit 10 Jahren in der Schweiz lebt und mit einer Schweizerin verheiratet ist, den Schweizer Pass entzogen, nachdem ans Licht gekommen war, dass er unmittelbar vor der Heirat etliche Drogendelikte begangen und die Eheschliessung mit falschen Angaben bewerkstelligt hatte. Das Bundesgericht sah dabei aufgrund der Schwere der Taten die Verhältnismässigkeit gegeben und nahm die Staatenlosigkeit des  Mannes in Kauf.

Ausserdem hat das Bundesverwaltungsgericht im Jahre 2008 entschieden, dass Schweizer Behörden die Staatenlosigkeit einer Person nicht anerkennen, wenn sich die gesuchstellende Person freiwillig hat ausbürgern lassen.

Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht im Jahre 2010 entschieden, dass eine tibetische Flüchtlingsfrau, die in Nepal geboren worden ist, in der Schweiz nicht als staatenlos anerkannt wird, auch wenn die nepalesischen Behörden sie weder als chinesische noch als nepalesische Staatsbürgerin anerkennen und auch keine Registrierung in China vorliegt. Vielmehr sei sie aufgrund ihrer Abstammung als chinesische Staatsangehörige anzusehen, denn das Fehlen von Ausweisen und Dokumenten oder auch die fehlende Registrierung führen nicht notwenig zu einer Anerkennung als Staatenlose. Argumentiert wurde zudem, dass Nepal weder die Flüchtlingskonvention noch das Staatenlosen Übereinkommen unterzeichnet hat. Ergänzend wurde auch festgestellt, dass die Frau aufgrund der Tatsache, dass sie mit einem Schweizer Staatsbürger verheiratet ist, in Kürze die Möglichkeit auf eine erleichterte Einbürgerung haben würde.

Weiterführende Informationen

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