Update: 15.11.2017

UPR-Überprüfung der Menschenrechtssituation: Schweiz erhält 251 Empfehlungen

Die Schweiz hat sich am 9. November 2017 vor dem UNO-Menschenrechtsrat in Genf der Allgemeinen regelmässigen Überprüfung (Universal Periodic Review UPR) der Umsetzung der Menschenrechte unterzogen. Diese Überprüfung fand nach 2008 und 2012 zum dritten Mal statt. Nicht weniger als 111 UNO-Mitgliedstaaten haben insgesamt 251 spezifische Empfehlungen zur Verbesserung der Menschenrechtssituation in der Schweiz formuliert.

Intensive Vorbereitung

In einem intensiven Prozess bereitete sich die Schweiz auf diese Überprüfung vor und reichte im Sommer 2017 ihren offiziellen Bericht ein. Die schweizerische NGO-Plattform Menschenrechte hat sich aktiv in diesen Prozess eingebracht, mit einem kritischen Bericht und eigenen Empfehlungen. Das UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte machte im Vorfeld die NGO-Eingaben und weitere Dokumente zur Schweiz den übrigen Staaten zugänglich.

Die Überprüfung vor dem UNO-Menschenrechtsrat

Am 9. November 2017 formulierten die Staaten im Rahmen der Sitzung der  UPR-Arbeitsgruppe des Menschenrechtsrates 251 Empfehlungen. Dabei erhielt die Schweiz viel Lob für ihre relativ hohen menschenrechtlichen Standards und für ihr Engagement für die Menschenrechte im Rahmen der UNO und speziell des UNO-Menschenrechtsrates.

Die Schweizer Delegation legte umfassend dar, wie sich die Menschenrechtslage in den verschiedenen Bereichen aus ihrer Sicht präsentiert. Die Delegation wurde von der Staatssekretärin Pascale Baeriswyl geleitet. Dass kein Bundesrat als Minister die Delegation anführte, war ein eindeutiger Schönheitsfehler. Pascale Baeriswyl erwähnte die enge Zusammenarbeit mit den Kantonen und auch mit der Zivilgesellschaft. Das UPR-Verfahren biete auch eine Chance für einen Menschenrechtsdialog im Inland.

Thematische Schwerpunkte mit mehrfach formulierten Empfehlungen waren insbesondere

  • die Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution,
  • die Verbesserung des Diskriminierungsschutzes, insbesondere in den Bereichen Rassismus, LGBTI und Menschen mit Behinderungen,
  • die Gleichstellung der Geschlechter, insbesondere im Hinblick auf Lohnunterschiede und die Vertretung in staatlichen Strukturen und in der Wirtschaft,
  • die Prävention von häuslicher Gewalt,
  • die rechtliche Besserstellung von Migranten/-innen, Flüchtlingen, Asylsuchenden, insbesondere minderjährigen, Staatenlosen und Sans-Papiers,
  • die menschenrechtliche Verantwortung von Schweizer Unternehmen im Ausland,
  • die Erhöhung der Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit,
  • die notwendige Kompatibilität des Initiativrechts mit den menschenrechtlichen Verpflichtungen,
  • die Ratifizierung von Menschenrechtsabkommen und Zusatzprotokollen, denen die Schweiz noch nicht beigetreten ist.

Einschätzung der Empfehlungen und der Schweizer Stellungnahme

Die Anzahl der formulierten Empfehlungen im UPR-Verfahren zur Schweiz ist ausserordentlich hoch. Mehr Staaten als im Verfahren üblich beteiligten sich am Dialog. Die Schweiz steht bezüglich der Menschenrechte international im Rampenlicht. Sie setzt sich selber in dieses Schaufenster und wird dort von aussen auch wahrgenommen und befragt. Umso mehr ist von der Schweiz menschenrechtliche Kohärenz, auch zwischen Innen- und Aussenpolitik, gefordert.

Positives Gesamtbild mit Lücken

Fast drei Viertel der von der NGO-Plattform Menschenrechte im NGO-Bericht formulierten Punkte, insbesondere die zentralen menschenrechtlichen Forderungen der schweizerischen Zivilgesellschaft, erscheinen in der einen oder anderen Form in den Empfehlungen der Staaten wieder. Das ergibt ein sehr positives Gesamtbild. Die UPR-Empfehlungen des dritten Zyklus können für die Menschenrechtsorganisationen und auch für die Politik ein wichtiges Instrument sein, um eine weitere Verbesserung der Menschenrechtssituation in der Schweiz anzuleiten.

Allerdings gibt es auch Lücken. So ist keine Empfehlung formuliert worden im Zusammenhang mit den strittigen Dublin-Wegweisungen im Asylbereich. Auch im Bereich Schutz der Privatsphäre und Big Data sind keine Empfehlungen ausgesprochen worden.

Unmittelbar angenommene Empfehlungen

Grundsätzlich positiv zu werten ist die Tatsache, dass die Schweiz 121 Empfehlungen direkt angenommen hat; das entspricht 48 Prozent (gegenüber 35 Prozent im letzten UPR-Zyklus). Sehr erfreulich ist die Annahme verschiedener Empfehlungen, welche die Einrichtung einer Koordinationsstruktur auf Bundesebene für den Follow-up und die Umsetzung der UPR-Empfehlungen zwischen den Departementen, mit den Kantonen und der Zivilgesellschaft anmahnen.

Enorm viele Empfehlungen beziehen sich auf die Einrichtung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI), zu der soeben die Vernehmlassung zum Entwurf eines Bundesgesetzes abgeschlossen wurde. Die Schweiz hat allerdings in ängstlicher Vorgehensweise nur diejenigen Empfehlungen akzeptiert, die den Standard der sogenannten Pariser Prinzipien der UNO nicht verbindlich einfordern.

Erfreulich ist die Annahme von Empfehlungen betreffend Polizeigewalt. Explizit gefordert werden die Einrichtung eines unabhängigen Beschwerdemechanismus und die Gewährleistung unparteilicher Untersuchungen. Angemahnt werden in akzeptierten Empfehlungen auch Massnahmen gegen die Überbelegung in Gefängnissen, ein Verbot von Körperstrafen oder menschenrechtliche Risiken bei Ausschaffungen von zurückgewiesenen Asylbewerbern/-innen. Die Garantierung der Rechte von Kindern mit Behinderungen oder von Jenischen, Sinti und Roma ist Inhalt weiterer akzeptierter Empfehlungen.

Noch nicht entschiedene Empfehlungen

Die Annahme oder Ablehnung im Moment offen gelassen hat die Schweiz für 63 Empfehlungen. Bis im März 2018 muss sie aufgrund von Konsultationen mit den Kantonen, in der Verwaltung und mit der Zivilgesellschaft entsprechende Entscheidungen fällen. Wichtig sind die Fragen der Ratifizierung des Fakultativprotokolls der Behindertenrechtskonvention (Individualbeschwerderecht) oder der Beitritt zum Atomwaffenverbotsvertrag.

Leider nur in diese unentschiedene Kategorie der Empfehlungen geschafft haben es Empfehlungen, die gesetzliche Verbesserungen und andere Massnahmen zur Verhinderung von Diskriminierung aufgrund der Geschlechtsidentität fordern. Ebenfalls offen ist die Annahme von Empfehlungen, die ein Ende der Administrativhaft für Minderjährige bzw. deren Trennung von Erwachsenen im Freiheitsentzug fordern. Empfehlungen im Zusammenhang mit dem Ziel der Geschlechtergleichstellung in der Agenda 2030, verknüpft mit einem Nationalen Aktionsplan oder Gender-Budgeting, sind ebenfalls noch nicht akzeptiert worden. Dasselbe gilt im Asylbereich für Forderungen betreffend den unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden und minimalen Standards in den Empfangszentren.

Über die zahlreichen Empfehlungen im Bereich Unternehmensverantwortung und Menschenrechte wurde ebenfalls noch nicht entschieden; dies gilt etwa für die Empfehlung, die Anstrengungen fortzusetzen für umfassende, rechtlich bindende und wirksame Mechanismen zur Unterbindung von negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte der Tätigkeiten von Schweizer Unternehmen im Ausland.

Unmittelbar abgelehnte Empfehlungen

Abgelehnt hat die Schweiz 67 Empfehlungen. Aus menschenrechtlicher Sicht bedenklich und aus Gründen der Kohärenz der Menschenrechtsaussenpolitik der Schweiz höchst bedauerlich ist hier die wiederkehrende Ablehnung der Empfehlungen zur Ratifikation von Menschenrechtsabkommen. Das betrifft insbesondere die Zusatzprotokolle zu den Menschenrechtspakten I und II, die ILO-Konvention 169, das UNO-Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit oder die Vorbehalte zur Kinderrechtskonvention.

Unverständlich ist ebenso die diskussionslose Ablehnung der expliziten Aufnahme des Folterverbots in das Strafgesetz. Abgelehnt wurden ausserdem die Empfehlungen, die eine umfassende Anti-Diskriminierungsgesetzgebung fordern, auch wenn Expertisen in diesem Bereich eindeutige Lücken im Menschenrechtsschutz konstatieren.

Die Schweiz vertritt in diesen Fragen eine extrem zögerliche Haltung. Sie will innenpolitische Prozesse auf keinen Fall menschenrechtlich und aussenpolitisch „übersteuern“. Damit vergeben Verwaltung und Bundesrat aber auch Gelegenheiten, menschenrechtlich wichtige Verpflichtungen mithilfe des UPR-Verfahrens wieder aufs Tapet zu bringen und dabei auch gegenüber dem Parlament Verantwortung zu übernehmen und Engagement zu zeigen. Dadurch, dass diese Empfehlungen umgehend abgelehnt wurden, hemmt die Schweiz auch den gesellschaftlichen Dialog zu diesen Anliegen, der ja gemäss Staatssekretärin Baeriswyl zu den Chancen des UPR-Verfahrens gehört.

Wie geht es weiter?

An der Session des Menschenrechtsrats im März 2018 muss die Schweiz definitiv Stellung beziehen zur Frage, welche offen gelassenen Empfehlungen sie anzunehmen bereit ist bzw. welche sie ablehnt. Bis zum entsprechenden Entscheid des Bundesrates gibt es dazu unter Einbezug der Kantone intensive Beratungen. Auch die Menschenrechtsorganisationen bringen ihre Standpunkte aktiv in die Debatten ein. Im Dezember 2017 wird die NGO-Plattform Menschenrechte eine umfassende Analyse aller 251 eingegangenen Empfehlungen publizieren.

Ab März 2018 geht es um die Umsetzung der akzeptierten menschenrechtlichen Empfehlungen. Die NGO-Plattform Menschenrechte wird dann zur Methodik der Umsetzung und zu einzelnen prioritären Inhalten konkret Stellung beziehen.

Dokumentation

251 Empfehlungen

Am 13. November veröffentlichte die Arbeitsgruppe des Menschenrechtsrats den Entwurf ihres Berichts zur Überprüfung der Schweiz vom 9. November. Er enthält die drei Kategorien von Empfehlungen, die von der Schweiz a) akzeptierten („support“, vgl. Empfehlungen 6.1 ff.), b) offen gelassenen und bis im März 2018 zu klärenden („will be examined“, vgl. Empfehlungen 7.1 ff.) sowie c) abgelehnten („noted“, vgl. Empfehlungen 8.1 ff.).

Überprüfung vom 9. Nov. 2017

Gesamtdokumentationen / Unterlagen 

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