Update: 29.05.2019

Wirtschaft und Menschenrechte: UNO-Arbeitsgruppe zur Schaffung eines internationalen Abkommens

Der UNO-Menschenrechtsrat hat 2014 auf Initiative von Ecuador und Südafrika eine Arbeitsgruppe geschaffen und diese mit der Ausarbeitung eines verbindlichen internationalen Abkommens über transnationale Unternehmen und Menschenrechte beauftragt. Eine breite internationale Koalition von NGOs hat diesen Schritt begrüsst und bringt sich nun aktiv in die laufenden Diskussionen ein.

Seit Sommer 2015 hat die UNO-Arbeitsgruppe («Open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights - OEIGWG») mehrmals getagt, eine erste Session abgehalten und diese vor allem dem Gedankenaustausch zwischen Staaten, NGOs und Experten/innen gewidmet. Ein grosser Knackpunkt ist das Verhältnis des neuen Abkommens zu den UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. Viele westliche Staaten halten sich mit ihrer Unterstützung für das Abkommen zurück mit der Begründung, auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhende Massnahmen seien ausreichend. Währenddessen setzt sich die Zivilgesellschaft unbeirrt für ein rechtlich verbindliches Abkommen ein.

Vorgeschichte und Ziel

Seit Jahren findet die Diskussion um Wirtschaft und Menschenrechte immer mehr Beachtung. Ausgangspunkt dieser Diskussionen sind häufige Verletzungen von Standards im Menschenrechtsbereich durch transnationale Unternehmen. Als Antwort darauf wurden innerhalb der UNO verschiedene Initiativen angestossen. Die von Sonderberichterstatter Ruggie erarbeiteten UNO-Leitprinzipien für Menschenrechte und Unternehmen sind ein Resultat davon und werden gerne als Erfolg bezeichnet.

Gleichzeitig nahmen sich viele zivilgesellschaftliche Organisationen des Themas an, so dass sich inzwischen eine geschlossene Front an zivilgesellschaftlichen Akteuren gebildet hat, welche das Ziel verfolgen, die Wirtschaftsunternehmen stärker auf die Menschenrechtsnormen zu verpflichten. Ein grosses Hindernis ist und bleibt, dass es sich rechtlich gesehen bei den menschenrechtlichen Standards und Regeln für Unternehmen – mit Ausnahme der ILO-Konventionen – weiterhin um «soft law» handelt. Das heisst, dass diese Regeln weder verbindlich noch durchsetzbar sind.

Am 26. Juni 2014 hat der UNO-Menschenrechtsrat in Genf die Resolution 26/9 verabschiedet, mit der Absicht, diesen Zustand zu verändern. Mit der Resolution entschied der Menschenrechtsrat, eine zwischenstaatliche Arbeitsgruppe zur Entwicklung eines verbindlichen internationalen Abkommens über transnationale Unternehmen und Menschenrechte einzusetzen.

Mit 20 Ja- zu 14 Nein-Stimmen sowie 13 Enthaltungen wurde die Resolution mit einem wenig überzeugenden Resultat angenommen. Staaten wie Venezuela, Russland, Indien und Kuba hatten sich für die Resolution ausgesprochen. Durchs Band Nein gestimmt haben die Länder der EU und auch die Staaten, in denen die meisten und wichtigsten transnationalen Unternehmen ansässig sind: Die USA, Grossbritannien, Deutschland, Frankreich und Japan. Die Schweiz war damals nicht Mitglied des Menschenrechtsrates und hatte somit keine Stimme.

Grosse Meinungsverschiedenheiten in der ersten Session (2015)

Von den einen enthusiastisch begrüsst, von den anderen argwöhnisch beäugt, nahm diese UNO-Arbeitsgruppe am 6. Juli 2015 ihre Arbeit auf. Die erste Session zeigte die Schwierigkeiten auf, mit der die Arbeitsgruppe sicher noch eine Weile zu kämpfen haben wird. Offenbar ist ein konsensfähiges Abkommen noch in weiter Ferne.

Die Länder, welche gegen die Resolution gestimmt hatten, unterstrichen ihre Position mit folgender Argumentation: Bevor man eine internationale Konvention ausarbeite, müsse man die UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte konsequent umsetzen. Um den UNO-Leitprinzipien zum Durchbruch zu verhelfen, brauche es den konsequenten Einsatz der Staaten. Mit der Ausarbeitung einer Konvention jetzt eine neue Baustelle zu eröffnen, berge die Gefahr, dass weder die Leitprinzipien umgesetzt werden noch die Verhandlungen zum neuen Abkommen vom Fleck kommen.

Ein zweiter Kritikpunkt der Gegner/innen lautete, dass nur transnationale Unternehmen unter das geplante Abkommen fallen sollen. Zwar seien transnationale Unternehmen für viele Verletzungen von Menschenrechtsstandards verantwortlich. Doch Unternehmen, die nur auf nationaler Ebene tätig sind, stünden viel weniger unter internationaler Beobachtung und seien oftmals in ihren menschenrechtlichen Auswirkungen ebenso schädlich wie einige transnationale Unternehmen. Da viele Befürworter/innen eines verbindlichen Abkommens ein solches auf die transnationalen Unternehmen beschränken wollten, sei ihre Position auf irrationale Weise voreingenommen.

Die Befürworter/innen argumentierten während der ersten Session der Arbeitsgruppe, dass die UNO-Leitprinzipien durchaus komplementär zum angestrebten Abkommen seien. Ein Abkommen sei jedoch rechtlich verbindlich und damit viel wirkungsvoller als die Leitprinzipien, die weitgehend auf Freiwilligkeit beruhen.

Zweite Session: Die völlige Polarisierung ist überwunden (2016)

Zwischen der ersten und der zweiten Session organisierte die Vorsitzende der Arbeitsgruppe, María Fernanda Espinosa Garcés, mehr als hundert Treffen und erhielt mehr als siebzig schriftliche Beiträge. Diese weitreichenden Konsultationen bildeten die Grundlage für das Arbeitsprogramm der zweiten Session.

Die zweite Session war besser besucht als die erste. Dies liess auf ein gesteigertes Interesse seitens der Staatengemeinschaft schliessen. Mit achtzig Staaten waren immerhin zwanzig mehr anwesend als bei der ersten Session. Bemerkenswert war die Anwesenheit der EU während der ganzen Session. Die USA glänzten wiederum mit Abwesenheit.

Die Kluft zwischen Befürwortern/-innen und Gegner/innen eines zukünftigen Abkommens war in den Diskussionen immer noch ersichtlich. Jedoch liessen die Erklärungen insbesondere der EU darauf schliessen, dass diese inzwischen das Ziel eines Abkommens akzeptiert hatte. Die EU vertrat zwar weiterhin klar die Meinung, dass ihr zunächst an der wirksamen Umsetzung der UNO-Leitprinzipien gelegen war. Sie schien aber zumindest am Prozess der Ausgestaltung eines Abkommens interessiert zu sein und sich daran beteiligen zu wollen.

Dritte Session: Ein weiterer Schritt Richtung verbindliches Abkommen (2017)

Nach der zweiten Session hielten die Vorsitzende der UNO-Arbeitsgruppe María Fernanda Espinosa Garcés und ihr Nachfolger Guillaume Long (ständiger Vertreter Ecuadors bei der UNO in Genf) weltweit weit über hundert Treffen und Konsultationen mit Staaten und anderen Beteiligten ab. Darauf basierend publizierten sie im September 2017 die möglichen Elemente eines Abkommens als Diskussionsgrundlage für die dritte Session.

Mit 101 Staaten erzielte die Arbeitsgruppe an ihrer dritten Session einen neuen Teilnahmerekord. Ein möglicher Grund dafür war der globale Aufruf zur Beteiligung, der im Vorfeld der Session von zahlreichen Politikern/-innen und Vertretern/-innen zivilgesellschaftlicher Organisationen lanciert worden war. Auch die EU und ihre Mitgliedstaaten sowie die Schweiz, Norwegen, Japan und Australien nahmen teil. Seitens des zivilgesellschaftlichen Bündnisses «Treaty Alliance» beteiligten sich mehr als 200 Mitgliedorganisationen an den Diskussionen.

Zu Beginn der Session entfachte die EU den alten Streit über das Arbeitsprogramm aus der ersten Session wieder, indem sie die Debatte um die Umsetzung der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und den Einschluss nationaler Unternehmen erneut aufgreifen wollte. Nach Beilegung dieser Kontroverse konnte das Programm planmässig durchgeführt werden. Kernelement der Session waren elf Paneldiskussionen entsprechend der Themen, welche in den vorgelegten Elementen für den Entwurf des Abkommens angesprochen wurden.

Die vorgelegten Elemente enthielten Vorschläge für Staatenpflichten, Massnahmen zur Vermeidung von Menschenrechtsverstössen durch Unternehmen, die Verbesserung des Rechtszuganges für Betroffene, gerichtliche Zuständigkeiten, die internationale Zusammenarbeit und verschiedene Durchsetzungsmechanismen. Zahlreiche Experten/-innen von internationalen Organisationen, aus Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Wirtschaft waren eingeladen, Stellungnahmen zu den jeweiligen Themen abzugeben.

Einige Staaten und zivilgesellschaftliche Organisationen betrachteten die vorgeschlagenen Elemente als gute Grundlage für die weiteren Verhandlungen, andere waren skeptisch. Die Anwesenden stimmten darin überein, dass die Entwurfselemente in mehreren Aspekten einer Klarstellung bedurften. Beispiele dafür waren der Anwendungsbereich des künftigen Abkommens und die Haftungsgründe für Unternehmen.

Angespannter wurde die Atmosphäre in der Schlussphase, als es um die Frage der Weiterführung des Prozesses ging. Überraschend tauchte die bisher abwesende USA auf und forderte eine neue Resolution, um das Mandat der Arbeitsgruppe zu erneuern. Einige Staaten, darunter Mexiko und Australien, schlossen sich diesem Votum an. Das Plenum entschied sich jedoch für die Weiterführung des Prozesses ohne Mandatserneuerung.

Der Vorsitzende fasste den Auftrag, informelle Verhandlungen über den Verlauf des Prozesses zu führen und einen detaillierten Plan («Roadmap») für den Prozess hin zu einem verbindlichen Abkommen zu entwickeln.

Vierte Session: Herausfordernde Konsensfindung (2018)

Auch nach der dritten Session hielt der Vorsitzende der UNO-Arbeitsgruppe zahlreiche Treffen und Konsultationen mit Staaten und anderen Beteiligten ab, woraus im Hinblick auf die vierte Session schliesslich der Abkommensentwurf sowie der Entwurf des Zusatzprotokolls entstanden.

Mit 93 teilnehmenden Staaten ging die Beteiligung an der vierten Session etwas zurück, was zumindest teilweise mit der gleichzeitig stattfindenden Versammlung der Interparlamentarischen Union erklärt werden konnte. Bei den europäischen Staaten verringerte sich die Beteiligung von 32 auf 27 Staaten. Die Schweiz war während der ganzen Session mit einer Delegation von zwei bis vier Personen zugegen. Besonders stark vertreten war dieses Mal die Zivilgesellschaft mit über 50 Organisationen mit ECOSOC-Beraterstatus.

Zum ersten Mal wurde die Eröffnung der Versammlung von der EU nicht gestört. In ihrer Erklärung zu Beginn der Session beanstandete die EU jedoch, dass ihre Vorschläge für eine Konsensfindung einschliesslich einer neuen Resolution im Menschenrechtsrat über das Mandat und den weiteren Prozess nicht aufgenommen worden waren.

Zu Beginn der Session erläuterte der Vorsitzende den Abkommensentwurf und beschrieb die vier Pfeiler, auf denen er beruht: Prävention, Rechte der Opfer, internationale Zusammenarbeit und Überwachungsmechanismen. In der anschliessenden Diskussion nahm das Verhältnis zwischen Abkommensentwurf und Guiding Principles on Business and Human Rights (UNPG) viel Raum ein. Dabei betonte gleich zu Beginn die Vize-Hochkommissarin für Menschenrechte Kate Gilmore, dass es keinen inhärenten Konflikt zwischen den UNGP und der Entwicklung eines rechtlich verbindlichen Instrumentes gebe.

Die Delegationen beurteilten die Tatsache, dass der Entwurf die primäre Verantwortung für Achtung, Schutz und Erfüllung der Menschenrechte den Staaten und nicht den Unternehmen zuschreibt, besonders positiv. Dies stiess jedoch insbesondere auch bei manchen Vertretern/-innen der Zivilgesellschaft auf Kritik, da sie wiederholt gefordert hatten, im Rahmen des Abkommens den Unternehmen auch direkte Verpflichtungen aufzuerlegen.

Zudem bemängelten viele Organisation, der Entwurf messe dem Schutz von Menschenrechtsverteidigern/-innen und anderer gefährdeten Gruppen nicht genügend Wichtigkeit bei. Besonders hervorgehoben wurden die indigenen Gemeinschaften und das Prinzip der freien, vorgängigen und informierten Zustimmung (FPIC).

Im Allgemeinen gewann der Treaty-Prozess in der vierten Session angesichts der zahlreichen Stellungnahmen erheblich an inhaltlicher Substanz. Die Herausforderung stellt sich nun im Vorfeld der auf Herbst 2019 festgelegten fünften Session, auf dieser reichhaltigen, aber sehr dispersen Grundlage die Konsensfindung zu einem revidierten Abkommensentwurf zu orchestrieren. Dies insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass sich ein Grossteil der Staaten, hauptsächlich der westlichen, nicht explizit für die Unterstützung des Abkommens ausgesprochen haben. 

NGO Engagement

Auf internationaler Ebene setzt sich weiterhin ein sehr breites Konsortium von Hunderten von NGOs für die rasche Schaffung eines rechtlich verbindlichen internationalen Abkommens zur menschenrechtlichen Regulierung von transnationalen Unternehmen ein. Während den Sessionen der Arbeitsgruppe haben die NGOs ein Mitspracherecht. Ausserdem organisieren sie Veranstaltungen am Rande der offiziellen Tagung. Ausserhalb des Palais des Nations bietet die Global Campaign to Reclaim Peoples Sovereignty, Dismantle Corporate Power and Stop Impunity bei jeder Session Aktivitäten und Workshops an.

Anlässlich der ersten Session bemerkten einige NGOs kritisch, dass es wichtig sei, bei der Ausarbeitung des Abkommens auch die Opfer von Menschenrechtsverletzungen von transnationalen Unternehmen einzubinden. Einige NGOs schlossen sich der Kritik der EU an und wollten, dass auch ausschliesslich national tätige Unternehmen unter das neue Abkommen fallen. Die NGOs blieben auch während der zweiten Session aktiv und gaben ihre Unterstützung eines zukünftigen Abkommens anhand zahlreicher Wortmeldungen zum Ausdruck. An der dritten Session beteiligten sich die NGOs mit zahlreiche mündlichen und 15 schriftlichen Stellungnahmen, in denen sie die vom Vorsitzenden vorgeschlagenen Elemente für ein Abkommen kommentierten. Ein abschliessendes Panel bot Vertretern/-innen von Gruppen, welche konkret von Menschenrechtsverstössen durch Unternehmen betroffen sind, die Möglichkeit, ihre Fälle vorzustellen. An der vierten Session war die Zivilgesellschaft mit über 50 Organisationen noch stärker vertreten.

Und die Schweiz?

In der Schweiz macht sich seit Beginn des Prozesses vor allem die Menschenrechtsorganisation FIAN Schweiz für das Anliegen stark, unter anderem mit einem Argumentarium. FIAN Schweiz sieht es als die Pflicht der Schweiz an, sich für ein verbindliches Abkommen einzusetzen und sich an den Verhandlungen zu beteiligen.

Kurz vor dem Start der Arbeitsgruppe hatte FIAN Schweiz den zuständigen Bundesrat Burkhalter in einem offenen Brief dazu aufgefordert, sich für das Anliegen einzusetzen. Das EDA gab sich laut einem Bericht der NZZ jedoch skeptisch und signalisierte, die Verhandlungen passiv beobachten zu wollen.

Die Schweiz war denn auch während der ersten Session nur als Beobachterin anwesend. Der Bundesrat begründete dies damals u.a. damit, dass das umstrittene Abkommen nur von wenigen Staaten unterzeichnet und damit seine Wirkung verfehlen würde.

In der zweiten Session hat sich die Schweiz zwei Mal zu Wort gemeldet und damit ihr Interesse am Prozess manifestiert. Sie liess verlautbaren, dass sie weiterhin vor allem die Anwendung der UNO-Leitprinzipien als wichtig erachtet. Sie unterstrich jedoch, dass die beiden Prozesse – die Anwendung der UNO-Leitprinzipien und die Diskussionen in der Arbeitsgruppe – sich gegenseitig verstärken könnten. Damit zeigte sich erstmals eine zaghaft positive Haltung der Schweiz.

Im Hinblick auf die dritte Session organisierte FIAN Schweiz am 9. Oktober 2017 einen Mehrparteien-Austausch zwischen Vertretern/-innen verschiedener Bundesämter, zivilgesellschaftlicher Organisationen und derRechtswissenschaft. Ziel war die Ermittlung der Position der Schweiz zu den Elementen des Abkommens. Dabei zeigte sich die offizielle Schweiz nicht bereit, sich inhaltlich an den Verhandlungen zu beteiligen. Grund dafür sei die kommende Revision des Nationalen Aktionsplans zu Wirtschaft und Menschenrechten, die Konzernverantwortungsinitiative sowie die Ergebnisse von rechtswissenschaftlichen Studien und internationalen Entwicklungen, deren Ergebnisse abgewartet würden.

In in ihrem einzigen Statement während der dritten Session wiederholte die Schweiz ihre Haltung, dass sie auf die Umsetzung der bestehenden Instrumente wie die UNO-Leitprinzipien und der Nationale Aktionsplan fokussiert sei und allfällige Synergien und Komplementaritäten mit der Umsetzung der Leitprinzipien ermittelt würde.

Am 27. März 2018 fand der zweite schweizerische Mehrparteien-Austausch statt. Dieses Mal unter Beteiligung von Wirtschaftsvertretern/-innen, da dies von der Verwaltung gefordert worden war. Das Ziel der NGO-Akteure war es, die inhaltliche Beteiligung der Schweiz an den Verhandlungen zu erwirken. Seitens der Bundesverwaltung war eine etwas offenere Haltung spürbar. Es wurde angemerkt, dass Schweizer Unternehmen vom Abkommen auch ohne Ratifizierung durch die Schweiz betroffen sein werden und es deswegen im Interesse der Schweiz sei, ein gutes Abkommen auszuhandeln. Es bestand Konsens, dass sich die Schweiz mit ihrem Know-How verschiedentlich in den Prozess einbringen könnte, sei es zur Klärung der Grundsatzfragen, zur Verminderung der Polarisierung oder anhand von Good Practices aus der Privatwirtschaft. Schliesslich forderten die NGOs die Bundesverwaltung dazu auf, sich an den Konsultationen im April/Mai 2018 aktiv zu beteiligen.

Am dritten Mehrparteienaustausch vom 18. September 2018 – wiederum in Anwesenheit von Wirtschaftsvertretern/-innen – war diese Mitwirkungsbereitschaft seitens der Bundesverwaltung nicht mehr spürbar, auch wenn man sich inhaltlich intensiv mit dem Abkommen auseinandergesetzt und dem SKMR eine Studie zur Komplementarität des UN-Abkommens und der UNGP in Auftrag gegeben hatte. Die Zivilgesellschaft wies nachdrücklich darauf hin, dass die damit erarbeitete Expertise unbedingt in den Prozess eingebracht werden müsse. Der Forderung nach aktiverer Beteiligung der offiziellen Schweiz an den Treaty-Verhandlungen wurde im Anschluss an den dritten Mehrparteienaustausch und einem weiteren informellen Treffen mit einem Aufruf der Zivilgesellschaft Nachdruck verliehen. Ob dies dazu beitrug, dass die offizielle Schweiz sich an der vierten Session erstmals inhaltlich beteiligte, sei dahin gestellt. Trotz der in der offiziellen Erklärung geäusserten Skepsis gegenüber dem Abkommen, gehörte die Schweiz zusammen mit Russland zu den wenigen europäischen Staaten, die sich aktiv in die Verhandlungen einbrachten. Ein von der Schweiz geäussertes Kernanliegen dabei war die Vermeidung von Widersprüchen zwischen dem Abkommen und den UNGP, wobei offensichtlich auf das Analysepapier des SMKR Bezug genommen wurde.

Grösste Hürde: Unterstützung des Abkommens durch die westlichen Staaten

Die Resolution 26/9 von 2014 gab der UN-Arbeitsgruppe den Auftrag, ein verbindliches Instrument zu entwickeln. Die Tatsache, dass in der Resolution nur drei Tagungen detailliert beschrieben sind, wurde während der dritten Session von der USA und einigen anderen Staaten ins Feld geführt, um das Mandat der Arbeitsgruppe als beendet zu erachten. Die Mehrheit der Staaten sprachen sich hingegen angesichts der zeitlich unbestimmten Zielsetzung in der Resolution für die Weiterführung des Prozesses ohne Erneuerung des Mandats aus.

Nachdem sich in der zweiten Session die anfängliche Polarisierung etwas zu entkräften schien, begann die dritte Session in angespannter Atmosphäre und mit akuten Meinungsverschiedenheiten unter den Beteiligten. In den folgenden Tagen zeigte sich jedoch eine spürbare Änderung der Atmosphäre und eine zunehmend konstruktive sowie aktive inhaltliche Beteiligung der Delegationen. Der Vorsitzende der Arbeitsgruppe, eine Reihe von Delegationen wie auch zivilgesellschaftliche Vertreter/innen äusserten gemeinsam ihre Zuversicht, dass angesichts der fruchtbaren Diskussionen in der dritten Session eine gute Grundlage für die weiteren Verhandlungen über das Abkommen geschaffen worden seien.

Ebenfalls zuversichtlich stimmte die Tatsache, dass Anfang 2018 der neue ecuatorianische Botschafter Luis Gallegos in Genf seinen Dienst angetreten hatte. Mit ihm übernahm ein erfahrener Diplomat den Vorsitz der UN-Arbeitsgruppe. Gallegos hatte 2014 die Resolution zur Einrichtung der UN-Arbeitsgruppe im Menschenrechtsrat in die Wege geleitet.

Weniger zuversichtlich stimmen vermag die grosse Zurückhaltung der Staaten des globalen Nordens gegenüber dem Abkommen sowie deren Passivität bei den Verhandlungen. Dazu mag beigetragen haben, dass die USA und die EU verschiedene von ihnen abhängige Staaten im Vorfeld der vierten Session unter Druck setzten, das Abkommen nicht zu unterstützen. Der Internationale Arbeitgeberverband IOE drohte in einer Publikation verschiedenen unterstützenden Staaten offen damit, ihre Exporte zu torpedieren, wenn sie das Abkommen unterstützen. Es wird also vor und an der für Herbst 2019 angesetzten fünften Session eine der grössten Herausforderungen sein, eine ausgeglichenere Beteiligung der Staaten und eine grössere offizielle Unterstützung des Abkommens zu erreichen. Gegenüber FIAN hat die offizielle Schweiz bereits kundgetan, dass sie angesichts eines fehlenden Verhandlungsmandats ihre Kommentare und Vorschläge zum Abkommensentwurf nicht offiziell einreichen werde und sich somit an den Konsultationen für eine revidierte Version im Frühjahr 2019 nicht beteiligt.

Dokumentation

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