Update: 29.06.2011

Das WTO-Landwirtschaftsabkommen und Menschenrechte

AoA: Übereinkommen über die LandwirtschaftAgreement on Agriculture

Vom Haberler-Bericht zum Landwirtschaftsabkommen

Der von den GATT-Mitgliedstaaten in Auftrag gegebene «Haberler-Report» kam 1958 zum Ergebnis, dass Entwicklungsländer infolge ihrer wirtschaftlichen und industriellen Schwäche, sowie protektionistischer Massnahmen der Industrieländer von der Liberalisierung des Welthandels bis dahin nicht profitiert hatten. Als Gegenmassnahme schlug der Bericht vor, die direkte Produktionsförderung durch Direktzahlungen zu ersetzen. Die Idee war, dass die ordnende Hand der Marktwirtschaft besser spielen kann, wenn die Preise für Agrarprodukte nicht durch Subventionen künstlich verbilligt werden, sondern die Produzenten direkt unterstützt werden. Dass dies die zwei Seiten der gleichen Medaille sind und auch Direktzahlungen eine Marktverzerrung bewirken können, leuchtet auf Anhieb ein. Der Vorteil dieses Vorschlags liegt denn auch weniger in seiner logischen Konsistenz als darin, dass er der realpolitischen Macht der Agrarlobby in den Industriestaaten Rechnung trägt. Dies erklärt auch die aus entwicklungspolitischer Warte z.T. bizarren Regelungen des Weltagrarrechts.

Die Liberalisierung des Welthandels unter dem GATT 47-Regime klammerte den Agrarsektor weitgehend aus. Aus rechtlicher Sicht mussten die Staaten Kontingente für landwirtschaftliche Erzeugnisse nicht allesamt in Zölle umwandeln (Ausnahmen von der Tarifizierungspflicht, Art. XI.2.c). Art. VI.7 statuiert eine weitere Ausnahme für landwirtschaftliche Produkte, wonach ein Staat sich nicht durch Schutzmassnahmen vor Dumping-Importen schützen kann, wenn die Dumping-Preise aufgrund von Massnahmen «zur Stabilisierung der Inlandpreise» oder «zur Stabilisierung der Bruttoeinnahmen der einheimischen Produzenten» im Exportstaat zustande kamen. Zwar sieht Art. XVI.3 vor, dass ein Staat «Subventionen nicht so handhaben darf, dass er dadurch mehr als einen angemessenen Anteil an dem Welthandel […] erhält», ohne konkretere Umsetzungsmassnahmen bleibt aber eine so allgemein gehaltene Verpflichtung Makulatur. In der Tat herrschte faktisch ein Konsens, dass Agrargüter von den Regelungen des GATT 47 ausgeschlossen bleiben sollen.

Die Rezession in den frühen 1980ern weckte das Bedürfnis nach einer weiteren Liberalisierung des Welthandels und gab den Anstoss für die Uruguay-Runde 1986–1994. Den Entwicklungsländern gelang es, die für sie wichtigen Bereiche Landwirtschaft und Textilien auf das Verhandlungsparkett zu heben. Die Industriestaaten verhandelten jedoch nur unter der Prämisse, dass sie die Unterstützung für ihre Agrarindustrie beibehalten konnten. Das Landwirtschaftsabkommen (und in gewissem Umfang auch das WTO-Textilabkommen) ist somit als Spezialregelung zum GATT 94 zu verstehen (Art. 21), die in Form eines Kompromisses die Zölle und andere Handelsbeschränkungen für Agrarprodukte weiter reduzieren, dabei aber inländische Subventionen möglichst nicht antasten soll.

Auch das WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmassnahmen ist nur teilweise auf das AoA anwendbar, so z.B. seine einschränkende Definition, was überhaupt als Subvention zu gelten hat (Art. 1 und 2). Auch gelten nach Art. 6.1 Subventionierungen (auch im Agrarbereich) bis 5 % prinzipiell nicht als schädigend und können deshalb nicht vor der WTO gerügt werden. Nach Art. 15.4 gilt umgekehrt als ahndungswürdige Schädigung, wenn ein Staat aufgrund einer Massnahme eines anderen Staats seine Subventionen (deren Vergabe er nach seinem nationalen Recht bestimmt) erhöhen «muss». Das Verbot gewisser Formen der Subvention (Art. 3) gilt wiederum nicht für das AoA, das eigene, weniger strikte Regelungen aufstellt.

Funktionsweise des AoA

Das Landwirtschaftsabkommen ruht auf drei Säulen: (1) Reduktion der internen Stützung/Subventionen, (2) erleichterter Marktzugang durch Zollsenkungen sowie (3) Senkung der Exportunterstützungen.

1. Säule: Sie baut auf den Erkenntnissen des Haberler-Berichts. Industriestaaten müssen ihre interne produktionsgebundene Stützung innert sechs Jahren um 20 Prozent senken, Entwicklungsländer innert 10 Jahren um 13 Prozent. Objekt der Senkung ist das «aggregierte Mass der Stützung (AMS)», ein künstlicher Wert, der nach einer komplizierten Formel berechnet wird. Um zu bestimmen, welche Subventionen überhaupt in die Berechnung des AMS einfliessen, werden sie in drei Kategorien, sogenannten «Boxen», unterteilt.

  • Rote Box («Amber Box»): Dazu gehören alle staatlichen Massnahmen, die einen direkten Einfluss auf die Produktion oder den Handel haben, wie etwa preisstützende Massnahmen, oder Subventionen, die direkt an die Produktionsmenge geknüpft sind. Diese Massnahmen, und nur sie, sind massgebend für die Berechnung des AMS.
  • Blaue Box (Art. 6.5): Dazu gehören Direktzahlungen unter der Bedingung, dass sie mit der Pflicht zur Produktionsbeschränkung verbunden werden (etwa durch brachliegenlassen von Ackerflächen), oder Massnahmen, um die ländliche Entwicklung in Entwicklungsländern anzukurbeln. Momentan wird die blaue Box bei der Berechnung des AMS nicht berücksichtigt.
  • Grüne Box (Anhang 2): Diese Box umfasst Massnahmen, die höchstens einen minimalen Einfluss auf den Handel haben sollten. Dazu werden neben allgemeinen staatlichen Dienstleistungen wie Forschung, Seuchenbekämpfung und Transport auch Direktzahlungen an Produzenten, etwa in Form von nicht produktionsbezogener Einkommensstützung, Investitionsbeihilfen etc. gezählt. Auch die Grüne Box fällt bei der Berechnung des AMS nicht in Betracht.

Die Tragweite dieser Kürzungsversprechen wird durch das de minimis-Prinzip (Art. 6.4) eingeschränkt, wonach Unterstützungen im Rahmen von max. 5 % des Produktionswertes (Entwicklungsländer: 10%) unabhängig von der Box generell zulässig sind. Weiter klammert die sogenannte «Friedensklausel» (Art. 13) die Subventionen vom WTO-Rechtsdurchsetzungsmechanismus aus, sofern sie dem AoA nicht zuwiderlaufen.

Die direkte Folge dieses Systems ist, dass Industriestaaten ihre Subventionen von der roten in die blaue oder grüne Box umpacken (box shifting). Die Gesamtsumme der in den USA an die Agrarindustrie ausgerichteten Unterstützungsleistungen hat sich von knapp 60 Mrd. USD im Jahr 1995 auf über 80 Mrd. USD im Jahr 2007 erhöht, in der EU war im gleichen Zeitraum nur ein kleiner Rückgang festzustellen, in beiden Regionen ist aber der Anteil der Greenbox-Massnahmen stetig angestiegen. Nach der Logik des Agrarabkommens ist das unproblematisch, weil Massnahmen der blauen oder grünen Box keine Auswirkungen auf den Weltagrarhandel haben.

2. Säule: Die unter dem GATT 47 noch zulässigen mengenmässigen Importbeschränkungen (Kontingente) müssen in Zölle umgewandelt und diese generell gesenkt werden (Art. 4). Industriestaaten müssen ihre Importzölle auf landwirtschaftliche Produkte durchschnittlich um 36 Prozent innert 6 Jahren und Entwicklungsländer um 24 Prozent innert 10 Jahren senken. Kontingente auf Zollbasis bleiben aber zulässig, ab einer bestimmten Einfuhrmenge eines bestimmten Produktes darf es also einer höheren Verzollung unterliegen.

3. Säule: Die in Art. 9 aufgelisteten Exportsubventionen («listed subsidies») müssen wertmässig im selben Ausmass wie die Importbeschränkungen reduziert werden (36 resp. 24 Prozent). Daneben muss die Menge der unterstützten Exporte gleichzeitig um 21 resp. 14 Prozent gesenkt werden. Art. 10 befasst sich mit den übrigen Exportsubventionen («non-listed subsidies») und ruft die Staaten zu Zurückhaltung auf. In die Kritik gerät etwa die Ausrichtung von Nahrungsmittelhilfe einzig mit dem Zeck, um Restriktionen in der Exportsubventionierung zu umgehen.

Entwicklung seit 2001

Das AoA sieht in Art. 20 vor, die Verhandlungen 5 Jahre nach seinem Inkrafttreten weiterzuführen, wobei insbesondere die «non-trade concerns (NTC)» berücksichtigt und der «speziellen und differenzierten Behandlung» der Entwicklungsländer Rechnung getragen werden soll. Die im AoA angesetzten Umsetzungsfristen von 6 oder 10 Jahren sind mittlerweile ausgelaufen und wurden grösstenteils eingehalten.

Die Verhandlungen über das AoA sind 2001 in der umfassenden Doha-Entwicklungsagenda aufgegangen. Insbesondere eine als «July Package» bekannte Rahmenerklärung von 2004 befasst sich detailliert mit den Verhandlungen im Bereich Agrargüter. So sollen das AMS durch ein abgestufte Formel gerechter berechnet, hohe Subventionen stärker reduziert, die Boxen überarbeitet, sämtliche Exportunterstützungen verkleinert oder aufgehoben, weitere Zollreduktionen vereinbart und die spezielle und differenzierte Behandlung der Entwicklungsländer besonders berücksichtigt werden. Verhandlungen im letzten Bereich um die «non-trade concerns» werden auch als die «Development Box» bezeichnet.

2005 wurde an der Ministerkonferenz in Hongkong die «besondere Schutzklausel» (Special Safeguard Mechanism, SSM, Art. 5) des AoA betont, wonach gerade Entwicklungsländer bei Preiszerfall oder Importschwemme die Zölle temporär erhöhen und ihre Märkte schützen dürfen. Auch wurden die im «July-Package» erwähnten «spezielle Produkte» (special procucts) näher definiert. Diese sind in Bezug auf Ernährungssicherheit, Lebensstandard und ländliche Entwicklung für Entwicklungsländer besonders wichtig und können einem speziellen Zollregime unterzogen werden.

2008 kam es in einem vorgezogenen WTO-Ministertreffen in Genf zu einem Eklat, weil sich die USA und Indien über die «besondere Schutzklausel» überwarfen. Der punktuelle Konflikt weitete sich zu einer Generaldiskussion über die Frage der Ernährungssicherheit in den Entwicklungsländern aus, und die Konferenz wurde ergebnislos geschlossen. Die Doha-Verhandlungsrunde ist seither blockiert, und die Staaten weichen auf bilaterale Freihandelsabkommen (FHA) aus. Die Schweiz z.B. listet inzwischen (April 2012) über 65'000 Zolltarife auf, die im Rahmen von FHA exklusiv ausgehandelt wurden, während nur etwa 15'000 Zollsätze für alle Staaten gleichermassen gelten.

Komplexes Verhältnis zu den Menschenrechten

Eine gesunde Landwirtschaft ist unabdingbar für die Verwirklichung des Rechts auf Nahrung und des Rechts auf Entwicklung. Mit dem Begriff «non-trade concerns» wurde diese multifunktionale Bedeutung der Landwirtschaft neben dem Handel auch für Umwelt, ländliche Entwicklung, Armutsbekämpfung u.v.m. ausdrücklich anerkannt und in die Verhandlungen aufgenommen. Soweit damit die bestehenden, hohen Subventionen gerechtfertigt werden sollen, wurden sie als «'special and differential treatment' für Industrieländer» kritisiert.

Generell würde eine weitere Liberalisierung, insbesondere der Abbau der unfairen Subventionen in den Industriestaaten, den Entwicklungsländer zugutekommen, die daraufhin ihren natürlichen Vorteil im Agrarsektor auf dem Weltmarkt voll ausspielen könnten. Im Zuge der Lebensmittelpreiskrise 2007–2008 wurden aber auch Stimmen laut, die mehr Handlungsspielraum und Schutz vor der Volatilität des Weltmarktes für Entwicklungsländer forderten.

Das Welthandelsrecht ist gerade im Bereich Landwirtschaft so komplex, dass es z.T. schwierig ist, auch nur schon eine genaue Aussage zu treffen über die Wünschbarkeit einer Massnahme (z.B. Schutzzölle für schwache Märkte) aus einem bestimmten Blickwinkel (z.B. Nahrungsmittelsicherheit in Ballungsgebieten). Auch wirkt das formale Bekenntnis zum Freihandel als Remedur für jegliche politischen und wirtschaftlichen Probleme angesichts von Subventionen in den OECD-Ländern, die wertmässig die gesamte Agrarproduktion der Entwicklungsländer um das Doppelte übersteigen, heuchlerisch. Der gordische Konten der festgefahrenen Doha-Verhandlungsrunde kann nur durchhauen werden, wenn sich die betroffenen Parteien von nationaler oder regionaler Interessenpolitik abkehren und in einem ersten Schritt global anerkannte Ziele definieren. Diese Ziele müssen dann in einem Verfahren unter Berücksichtigung aller wesentlichen Umständen und den Interessen aller betroffenen Akteure angestrebt werden. Elisabeth Bürgi vom World Trade Institute in Bern schlägt ein solches siebenstufiges Verfahren vor.

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