Update: 23.05.2019

Refus de justiciabilité pour les droits sociaux en Suisse

Depuis que la Suisse a ratifié le Pacte I des Nations Unies en 1992, le Tribunal fédéral (TF) défend l'idée que les droits sociaux contenus dans le Pacte ne seraient que des objectifs généraux prescrits au législateur et non des droits subjectifs et justiciables. Depuis peu, les lignes tendent cependant à bouger, bien que lentement.

Un dogme à motivation politique

En refusant de reconnaître la justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels (ESD), le TF respecte à la lettre la position tenue par le Conseil fédéral lors de la procédure de ratification: les droits ESD du Pacte I n'ont qu'une valeur programmatique et ils ne s'adressent qu'au législateur, et non aux individus. C'est pourquoi des individus ne peuvent s'en réclamer devant un tribunal ou une autre instance judiciaire.

Sur le plan politique, la position très restrictive défendue par le TF et le Conseil fédéral avait à l’époque pour objectif de devancer puis désarmer les prévisibles résistances politiques sur à la ratification du Pacte I. Cela a bien fonctionné sur le moment, mais a depuis transformé le refus de justiciabilité des droits sociaux en véritable dogme politique. Ce dogme aux allures inébranlables semble toutefois tendre à s’assouplir.

Dans son message du 19 décembre 2012 concernant l’adoption par la Suisse de Convention pour les personnes handicapées (p. 674), destiné au Parlement, le Conseil fédéral adopte ainsi pour la première fois une position moins fermée sur la question de savoir si oui ou non un individu peut se réclamer d’un droit social devant un tribunal suisse. Il y mentionne pour la première fois la triple typologie, acceptant en particulier que toutes les obligations de respecter sont directement applicables et justiciables et qu’il en va de même pour les obligations de protéger, tant qu’elles n’exigent pas de changement législatif. Pour Florentin Weibel, qui a produit en collaboration avec l’organisation FIAN un travail de master sur la justiciabilité des droits économiques, sociaux et culturels en Suisse, le Conseil fédéral a fait ainsi «un premier pas pour sortir de l’impasse par le biais de l’adoption de la triple typologie pour les obligations découlant du Pacte I» (p. 27).

Sortie possible du cercle vicieux?

Le Conseil fédéral argumentait sur la base des décisions du Tribunal fédéral pour maintenir que les dispositions du Pacte I ne sont pas directement applicables alors que le Tribunal fédéral en référait à l’interprétation du Conseil fédéral pour justifier sa position. C’est ce que montre en effet sa réponse à une question ordinaire d’Andrea Gross (PS/ZH) en 2000. Là-dessus, la Constitution révisée de 1999 a permis aux instances de se sentir légitimées, puisque les droits sociaux y ont été réduits, à quelque exception près, à des buts programmatiques.

Toutefois, du côté du Tribunal fédéral aussi, une légère évolution se fait sentir. Dans son jugement sur l'augmentation des taxes d'études à l'université de Bâle, en 2004 déjà, le TF s'était déjà montré prêt à considérer certaines garanties du Pacte I comme justiciables, si des conditions contextuelles bien précises étaient remplies (ATF 130 I 113). Après cet arrêt plus conciliant, le TF a défendu et défend encore cependant toujours ce dogme politique dépassé, au moins sur le plan formel. Car ces dernières années, le Tribunal fédéral tend pourtant à analyser chaque droit économique, social et culturel dans le cas d’espèce. Cela a notamment été le cas deux arrêts importants datant de 2011 (BGE  137  I 305 - Commission pour l’égalité entre hommes et femmes dans le canton de Zoug et 2C_738/2010 – enseignement à domicile). Comme le relève Florentin Weibel, «lorsque le Tribunal fédéral analyse dans chaque cas si celui-ci serait ou non couvert par les droits économiques et sociaux, il reconnait implicitement la possibilité que les droits en question soient justiciables si effectivement il couvrait la requête déposée» (p. 55 trad. libre).

La pression internationale monte

Alors que tout changement de pratique en direction d'une plus grande reconnaissance de la justiciabilité des droits sociaux et économiques semblait improbable à court ou moyen terme, la tendance actuelle, sans pour autant la sur-estimer, porte à réflexion. A cela s’ajoute également une étude du Centre de compétence suisse pour les droits humains, publiée en 2013. Elle met en lumière le fait que le Conseil fédéral devrait se détacher, vis-à-vis du comité DESC, de son argumentation traditionnelle sur le seul caractère programmatique des droits économiques et sociaux pour mettre en avant le fait que la Suisse remplit en réalité la grande majorité des obligations liées au Pacte I, notamment via les lois cantonales. D'après les spécialistes de la question, cette argumentation devrait certainement être adoptée par la Confédération dans son prochain rapport et marque, elle aussi un décalage vis-à-vis du dogme habituel. Des changements qui ne doivent cependant pas faire perdre de vue que, malgré tout, le Conseil fédéral comme le Tribunal fédéral restent cependant fondamentalement sur leur position. Ainsi le conseil fédéral refuse toujours de ratifier le protocole additionnel au Pacte I. L’avancée, tout en étant bien réelle, demeure très légère à ce stade.


Un fait d’autant plus gênant que la position suisse n'est pas seulement critiquée par les professeurs d'université helvétiques, mais également par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (DESC). En 1998, ses Observations finales sur le premier rapport périodique de la Suisse décrivaient la doctrine suisse comme étant contestable et incorrecte. Lors du deuxième examen de la Suisse, qui s’est conclu en 2010, le Comité DESC a recommandé à la Confédération de créer «un mécanisme efficace pour veiller à ce que le droit interne soit compatible avec le Pacte et de garantir des recours judiciaires utiles en cas de violation des droits consacrés par le Pacte».

Défis d’hier et d’aujourd’hui

Le fait de savoir si oui ou non les droits sociaux sont directement applicables en droit n’a pas fini d’occuper les tribunaux, le parlement et le Conseil fédéral. D’autres questions restent également ouvertes. En plus de la ratification du protocole additionnel au Pacte I (évoquée plus haut), deux autres défis actuels restent à mentionner. Il s’agit d’une part de la ratification par la Suisse de la Charte sociale européenne révisée, qui se fait encore attendre (alors que le Conseil fédéral a estimé que le droit suisse était compatible au minimum requis de 6 articles du noyau dur de la Charte); et d’autre part de la mise en œuvre de la Convention pour les personnes handicapées (CDPH). Ratifiée par la Confédération au printemps 2014, elle contient quelques dispositions relevant des droits sociaux.

Sources

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