Update: 15.07.2019

Economie et droits humains: l’ONU avance dans la création d’un traité international

En 2014, à l'initiative de l'Équateur et de l'Afrique du Sud, le Conseil des droits de l'homme de l'ONU a créé un groupe de travail en vue de l’élaboration d’un traité contraignant sur les sociétés transnationales et les droits humains. Une large coalition internationale d'ONG s’implique depuis activement en ce sens.

Depuis l'été 2015, le Groupe de travail intergouvernemental à composition non limitée sur les sociétés transnationales et autres entreprises commerciales en matière de droits de l'homme (Groupe de travail) a tenu plusieurs sessions. La relation entre le nouvel accord et les principes directeurs des Nations Unies relatifs aux sociétés transnationales et aux droits humains constitue un point sensible majeur. Nombre d’Etats occidentaux hésitent à soutenir l’accord au motif que les mesures reposant sur le principe volontaire sont suffisantes. La société civile s’engage quant à elle fermement en faveur d’un accord juridiquement contraignant.

Historique et but

La discussion autour de l’économie et des droits humains reçoit une attention particulière depuis plusieurs années. A l’origine de ces discussions se trouvent les nombreuses atteintes aux standards internationaux en matière des droits humains par des entreprises transnationales. En réponse, diverses initiatives ont été lancées au sein de l'ONU. Par exemple, les principes directeurs de l'ONU relatifs aux entreprises transnationales et aux droits humains, élaborés par le Rapporteur spécial Ruggie, constituent l’un de ces aboutissements et ont souvent été qualifiés de succès.

En même temps, beaucoup d’organisations de la société civile se sont penchées sur la thématique. Ce qui a permis de former un front uni dont l’objectif est d’engager davantage les entreprises à respecter les normes relatives aux droits humains. Un obstacle majeur reste que, d’un point de vue juridique, les normes et les règles pour les entreprises en matière de droits humains, à l’exception des conventions de l’OIT, continuent d’être des «soft laws», ce qui signifie que ces règles ne sont pas contraignantes.

Pour changer cette situation, le Conseil des droits de l’homme de l’ONU a adopté la Résolution 26/9, le 26 juin 2014 à Genève, qui demande la création un groupe de travail intergouvernemental chargé d’élaborer un accord international juridiquement contraignant sur les sociétés transnationales et les droits humains.

La résolution a été adoptée avec un résultat peu convaincant, avec 20 voix pour, 14 contre et 13 absentions. Des Etats comme le Venezuela, la Russie, l’Inde ou encore Cuba se sont prononcés en faveur de la résolution. Les pays de l'UE ainsi que les Etats où la plupart et les plus importantes entreprises transnationales ont leur siège, comme les États-Unis, la Grande-Bretagne, l'Allemagne, la France ou encore le Japon, ont voté en bloc contre. La Suisse n'était pas membre du Conseil des droits de l'homme à l'époque et n'avait donc pas le droit de vote.

Première session: Divergences d’opinion (2015)

Accueilli avec enthousiasme par certain·e·s et avec méfiance par d’autres, le groupe de travail de l'ONU a commencé son travail le 6 juillet 2015. La première session a mis en lumière les difficultés auxquelles le groupe de travail allait être confrontées. A l’évidence, un accord consensuel était encore loin d’être atteint.

Les pays qui ont voté contre la résolution ont étayé leur position avec l'argumentation suivante: avant d'élaborer une convention internationale, les principes directeurs de l'ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme devraient être mis en œuvre de manière cohérente. Aussi, afin de promouvoir ces mêmes principes, un engagement cohérent des États est nécessaire. Enfin, l’ouverture d'un nouveau chantier avec l'élaboration d'une convention comporte le risque, d’une part que les principes directeurs ne soient pas mis en œuvre et d’autre part que les négociations sur le nouveau traité piétinent.

Une deuxième critique des opposant·e·s était que seules les entreprises transnationales étaient visées par l’accord prévu. Même si les entreprises transnationales sont responsables de nombreuses violations des droits humains, les entreprises qui n’opèrent qu’au niveau national sont beaucoup moins sujettes au contrôle international et sont pourtant tout autant coupables de violations des droits humains. Étant donné que de nombreux partisan·e·s d'un tel accord contraignant veulent le limiter aux sociétés transnationales, leur position serait biaisée.

Les partisan·e·s ont quant à eux argumenté pendant la première session, que les principes directeurs de l’ONU devraient être considérés comme complémentaires à l’accord envisagé. Cet accord serait néanmoins juridiquement contraignant et donc plus efficace que les principes directeurs, qui sont quant à eux largement volontaires.  

Deuxième session: la polarisation est surmontée (2016)

Entre la première et la deuxième session, la Présidente-Rapporteuse du groupe de travail, María Fernanda Espinosa Garcés, a organisé plus de cent réunions et a reçu plus de 70 contributions écrites. Ces vastes consultations ont servi de base au programme de travail de la deuxième session.

Avec 80 États, c’est-à-dire 20 de plus qu'à la première session, la deuxième session a été plus fréquentée et cela témoigne d'un intérêt accru de la part de la communauté internationale. Reste à noter que l’'UE ait été présente pendant toute la session alors que les Etats-Unis ont à nouveau brillé par leur absence.

Le fossé entre partisan·e·s et opposant·e·s d'un futur accord était encore apparent lors des discussions. Toutefois, les déclarations, en particulier celles de l'UE, laissaient entendre que l'objectif d'un accord était accepté. Bien que l'UE ait continué à considérer clairement qu'elle était initialement intéressée uniquement par la mise en œuvre effective des principes directeurs des Nations unies, elle a semblé au moins être intéressée par le processus d'élaboration d'un accord et a souhaité y participer.

Troisième session: Un pas supplémentaire vers un accord contraignant (2017)

Après la deuxième session, la Présidente-Rapporteuse du groupe travail, María Fernanda Espinosa Garcés ainsi que son successeur Guillaume Long (Représentant permanent de l'Équateur auprès de l'ONU à Genève) ont tenu dans le monde entier plus de cent réunions et consultations avec des Etats et autres acteurs·trices impliqué·e·s. En conséquence, les éléments possibles d'un accord ont été publiés en septembre 2017 et ont constitué la base de la discussion pour la troisième session.

Cette session a atteint un record de participation, avec plus de 101 Etats présents. L’UE et ses membres, ainsi que la Suisse, la Norvège, le Japon et l’Australie ont également participé. Du côté de la société civile, plus de 200 organisations membres de la «Treaty Alliance» ont participé aux discussions.

L'élément central de la session a consisté en onze tables rondes correspondant aux thèmes soumis pour le projet d’accord. Les éléments comprenaient des propositions d’obligations pour les Etats, des mesures pour éviter les violations des droits humains par les entreprises, l’amélioration de l’accès à la justice pour les victimes, des compétences juridictionnelles, la coopération internationale et divers mécanismes d’application. Un grand nombre d’expert·e·s d’organisations internationales provenant des milieux académique, économique ou encore de la société civile ont été invité·e·s à prendre position sur les thèmes respectifs.

Certains États et organisations de la société civile ont considéré que les éléments proposés constituaient une bonne base pour la poursuite des négociations, tandis que d'autres étaient sceptiques. Les personnes présentes ont convenu que les éléments proposés avaient besoin d’être clarifiés sur plusieurs aspects, le champ d'application du futur accord et le fondement de la responsabilité des entreprises en sont des exemples.

L'atmosphère était plus tendue dans la phase finale lorsque la question de la poursuite du processus a été soulevée. Étonnamment, les États-Unis, qui étaient jusque-là absents des négociations, ont appelé à une nouvelle résolution pour renouveler le mandat du groupe de travail. Un certain nombre d'États, dont le Mexique et l'Australie, ont appuyé ce vote. Toutefois, le plénum a décidé de poursuivre le processus sans renouveler le mandat.

Le Président-Rapporteur du groupe de travail a été chargé de mener des négociations informelles sur le déroulement du processus et de développer un plan détaillé («Roadmap») pour le processus menant à un accord contraignant.

Quatrième session: difficile recherche de consensus (2018)

Comme pour la troisième session, le Président-Rapporteur du groupe de travail a mené de nombreuses réunions et consultations avec des Etats et acteure·trices impliqué·e·s en vue de la quatrième session, d’où le projet d'accord et le projet de protocole additionnel ont finalement émergé.

La participation à la quatrième session a quelque peu diminué, avec 93 Etats présents. Ce qui pourrait s'expliquer en partie par le fait que l'assemblée de l'Union interparlementaire a eu lieu en même temps. Pour les États européens, la participation est passée de 32 à 27 États. La Suisse était présente tout au long de la session avec une délégation de deux à quatre personnes. La société civile était particulièrement bien représentée cette fois-ci avec plus de 50 organisations ayant le statut de consultant auprès du Conseil économique et social (ECOSOC).
Dans sa déclaration du début de session, l’UE a critiqué le fait que ses propositions, dont celle pour une nouvelle résolution au Conseil des droits de l'homme pour renouveler le mandat de négociations et continuer le processus, n'avaient pas été acceptées.

Au début de la session, le Président-Rapporteur a expliqué le projet d'accord et décrit les quatre piliers sur lesquels il repose: prévention, droits des victimes, coopération internationale et mécanismes de contrôle. Au cours de la discussion qui a suivi, la relation entre le projet d'accord et les principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme a pris beaucoup de place. Kate Gilmore, Haute-Commissaire adjointe aux droits de l'homme, a souligné dès le début qu'il n'y avait pas de conflit entre les principes directeurs et l'élaboration d'un instrument juridiquement contraignant.

Les délégations se sont montrées particulièrement positives quant au fait que le projet attribue la responsabilité première du respect, de la protection et de la mise en œuvre des droits humains aux États et non aux entreprises. Toutefois, cela a suscité des critiques, particulièrement de la part de certain·e·s représentant·e·s de la société civile, qui ont demandé à plusieurs reprises que des obligations directes soient imposées aux entreprises dans le cadre de l'accord.

En outre, de nombreuses organisations ont déploré que le projet n'accorde pas suffisamment d'importance à la protection des défenseur·e·s des droits humains et d'autres groupes vulnérables. Un accent particulier a été mis sur les communautés autochtones et le principe du consentement libre, informé et préalable (CLIP).
D'une manière générale, le processus d'élaboration du traité s'est considérablement étoffé en terme de contenu au cours de la quatrième session en raison du grand nombre de prises de position. Le défi se pose maintenant à l'approche de la cinquième session, prévue pour l'automne 2019, d'orchestrer un consensus sur un projet de traité révisé sur cette base riche mais très dispersée. Cela est d'autant plus vrai qu'un grand nombre d'États, principalement des États occidentaux, n'ont pas explicitement exprimé leur soutien à l'accord.

L’engagement des ONG

Les ONG disposent d’un droit d’intervention lors des sessions du groupe de travail et organisent des événements en marge de la réunion officielle. La Campagne globale pour revendiquer la souveraineté des peuples, démanteler le pouvoir des sociétés transnationales et mettre fin à l’impunité organise notamment des activités et des ateliers.

Certaines ONG relevèrent de manière critique l’importance d’associer à la rédaction du traité les victimes de violations des droits humains par les sociétés transnationales. Plusieurs ONG ont soutenu les critiques formulées par l'UE et ont souhaité que les entreprises travaillant uniquement sur le plan national soient également assujetties au nouveau traité.
Lors de la troisième session, les ONG commentèrent les éléments proposés par le Président-Rapporteur au travers de nombreuses interventions orales et de 15 précisions écrites. Un débat de clôture permit aux représentant·e·s des groupes ayant effectivement subi des violations des droits humains par des multinationales de partager leur vécu. Lors de la quatrième session, la société civile, avec plus de 50 organisations, était encore plus représentée.

Et la Suisse ?

En Suisse, c’est surtout l'organisation de défense des droits humains FIAN Suisse qui se mobilise depuis le début du processus pour défendre la revendication d’un traité, entre autres par la rédaction d’un argumentaire. Pour l’organisation, la Suisse se doit de participer aux négociations et œuvrer en faveur d'un traité contraignant.

Peu avant le lancement du groupe de travail, FIAN Suisse avait envoyé une lettre ouverte à Didier Burkhalter, alors conseiller fédéral, l'appelant à s’engager pour cette question. Toutefois, selon un rapport de la NZZ, le DFAE se déclara sceptique et fit part de son intention d'observer les négociations de manière passive.

La Suisse ne prit part à la première session qu’en qualité d'observatrice. Le Conseil fédéral se justifia en invoquant notamment que le traité controversé n’allait être signé que par quelques d'États et que par conséquent, il n’atteindrait pas l'effet escompté.

Lors de la deuxième session, la Suisse réagit à deux reprises et manifesta ainsi son intérêt pour le processus. Elle déclara avant tout accorder une importance particulière à l'application des principes directeurs des Nations Unies. Elle souligna toutefois que les deux processus – l’application des principes directeurs de l'ONU et les discussions au sein du groupe de travail – pouvaient se renforcer mutuellement. Pour la première fois, la Suisse fit preuve d’une timide attitude positive.

En vue de la troisième session, FIAN Suisse organisa en octobre 2017 un échange multipartite entre des représentant·e·s des offices fédéraux, des organisations de la société civile et des sciences du droit (Christine Kaufmann, CSDH, Université de Zurich). L'objectif général fut de déterminer la position de la Suisse sur les éléments du traité. Dans l’attente des résultats de la prochaine révision du Plan d’action national sur la mise en œuvre des principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits humains, de l'initiative multinationales responsables ainsi que des résultats d'études juridiques et de développements internationaux, la Suisse officielle n'était pas prête à participer aux négociations.

Lors de son unique déclaration de la troisième session, la Suisse réitéra sa position: se concentrer sur l'application des instruments existants tels que les principes directeurs de l'ONU et le plan d'action national et identifier les éventuelles synergies et complémentarités avec l’application des principes directeurs.

Le deuxième échange multipartite suisse eut lieu en mars 2018, cette fois avec la participation de représentant·e·s du secteur économique, puisque l'administration l’avait exigé. L'objectif des acteurs·rices non gouvernementaux·ales fut d'obtenir la participation de la Suisse au contenu des négociations. L'administration fédérale fit preuve d'une attitude plus ouverte, en soulignant que les sociétés suisses seraient affectées par le traité même sans la ratification de la Suisse et qu'il était donc dans l'intérêt de la Suisse de négocier un bon traité. Il fut reconnu qu’avec son savoir-faire, la Suisse pouvait contribuer au processus de diverses manières, notamment s’agissant de clarifier des questions fondamentales, d’atténuer la polarisation ou d’illustrer, par des exemples, les «bonnes pratiques» du secteur privé.

A cette occasion, les ONG recommandèrent à l'administration fédérale de participer activement aux consultations en avril/mai 2018. Un troisième échange multipartite était également prévu en septembre 2018 pour discuter du projet de convention en vue de la quatrième session.

Lors du troisième échange multipartite du 18 septembre 2018 - toujours avec la présence de représentant·e·s de l'économie - la volonté de coopération de la part de l'administration fédérale n'était plus perceptible. Cela même si le contenu de l'accord avait fait l'objet d’un examen approfondi et même si une étude sur la complémentarité entre l'accord des Nations Unies et les principes directeurs de l’ONU avait été demandée au Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH). La société civile a souligné avec insistance qu'il était impératif que l'expertise acquise soit intégrée au processus. A la suite du troisième échange multipartite et d'une nouvelle réunion informelle demandée par la société civile, l'accent a été mis sur l'exigence d'une participation plus active de la Suisse officielle aux négociations du traité. Reste à savoir si cela a contribué à ce que la Suisse officielle participe pour la première fois en termes de contenu à la quatrième session. Malgré le scepticisme à l'égard de l'accord exprimé dans la déclaration officielle, la Suisse a été avec la Russie l'un des rares Etats européens à participer activement aux négociations. L'une des principales préoccupations de la Suisse était d'éviter les contradictions entre l'accord et les principes directeurs, en se référant de toute évidence au document d'analyse du CSDH.

Les Etats occidentaux vont-ils soutenir l’accord?

La résolution 26/9 de 2014 chargea le groupe de travail de l'ONU d’élaborer un instrument juridiquement contraignant. Au cours de la troisième session du Groupe de travail, face au constat que seules trois sessions avaient été détaillées dans la résolution, les États-Unis et d’autres États argumentèrent que le mandat du groupe de travail devait être estimé terminé. Toutefois, considérant le caractère indéterminé de la durée de l’objectif de la résolution, la majorité des États se prononcèrent en faveur de la poursuite du processus sans reconduction du mandat.

En début de troisième session, l’atmosphère était tendue et les divergences entre les participant·e·s, aiguës. Au cours des jours suivants, l’atmosphère changea de manière tangible et la participation des délégations prit une tournure constructive. Le Président-Rapporteur du groupe de travail, un certain nombre de délégations ainsi que des représentant·e·s de la société civile exprimèrent leur sentiment que les discussions fructueuses de la troisième session constituaient une base solide pour la poursuite des négociations sur le traité. Le fait que le nouvel ambassadeur équatorien Luis Gallegos ait prit ses fonctions à Genève au début de l’année 2018 permet également d’être optimiste, ainsi un diplomate expérimenté a repris la présidence du groupe de travail de l’ONU. En 2014, Gallegos avait initié la résolution visant à établir un groupe de travail de l’ONU au sein du Conseil des droits de l’homme.

La grande réticence des États du Nord à signer l'accord et leur passivité dans les négociations est quant à elle plus inquiétante De plus, les États-Unis et l'UE ont fait pression sur divers États qui dépendent d'eux pour qu'ils ne soutiennent pas l'accord à l'approche de la quatrième session. Dans une publication, l'Organisation internationale des employeurs (OIE) a ouvertement menacé divers États de torpiller leurs exportations s'ils soutenaient l'accord. L'un des plus grands défis avant et pendant la cinquième session prévue pour l'automne 2019 sera donc de parvenir à une participation plus équilibrée des États et à un plus grand soutien officiel de l'accord. En l'absence de mandat de négociation, la Suisse officielle a déjà annoncé à FIAN qu'elle ne soumettra pas officiellement ses commentaires et propositions sur le projet d'accord et ne participera donc pas aux consultations au printemps 2019 pour une version révisée.

Sources et informations supplémentaires

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