Update: 27.05.2015

Lignes directrices internationales sur le droit d’association

Étant donnée la pression que de nombreux États exercent de plus en plus contre les organisations de la société civile, le Bureau des institutions démocratiques et droits de l’homme de l’OSCE (BIDDH) et la Commission de Venise du Conseil de l’Europe ont publié en mars 2015 leurs Lignes directrices sur le droit d’association. Le document, qui s’adresse principalement aux parlementaires et aux représentant-e-s de la société civile, vise à mettre en place des standards internationaux en matière de droit d’association et contraster ainsi l’exercice de vexations légales de la part de l’autorité publique contre les partis politiques, les groupes d’intérêt, les ONG, les syndicats et toute autre association de la société civile.

Avec la publication de ces Lignes directrices, le BIDDH s’exprime pour la deuxième fois en un an sur le rapport existant entre l’autorité étatique et les organisations de la société civile. En été 2014, il avait effectivement publié ses Lignes directrices en matière de protection des défenseur-e-s des droits humains.

Un droit essentiel au bon fonctionnement de la démocratie

Les multiples typologies d’association (y compris groupes d’intérêt, ONG, partis politiques et syndicats), constituent un élément essentiel pour la construction d’une société démocratique dynamique. Pour le dire avec les paroles de Michael Georg Link, directeur du BIDDH, «les associations sont des éléments essentiels d’une démocratie vivante». De là, il s’ensuit que «la législation relative au droit d’association doit promouvoir l’établissement et l’existence des associations, ainsi que faciliter leurs projets et leurs activités».

D’après Gianni Buquicchio, président de la Commission de Venise, dans un système démocratique idéal, aucune forme d’association ne devrait être interdite. Les autorités d’un pays démocratique devraient alors partir de l’idée que les associations agissent dans le respect de la loi, et ne leur imposer que des exigences strictement nécessaires à la garantie de la sécurité sociale (par exemple l’obligation d’un enregistrement formel).

Restrictions du droit d’association

Le droit d’association est défini en tant que droit fondamental par de nombreux accords internationaux, notamment le Pacte I de l’ONU art.8, le Pacte II de l’ONU art.22 et la Convention Européenne des droits de l’homme (CEDH) art.11. Dans ces mêmes articles sont aussi énoncées les possibles restrictions applicables, à titre exceptionnel, au droit d’association. Ce droit ne peut faire l’objet que des seules limitations légitimes prévues par la loi. En plus, les restrictions sont applicables seulement dans le cas où elles respectent le principe de proportionnalité et si elles représentent le seul moyen possible pour garantir la sécurité nationale, défendre l’intérêt public ou garantir les libertés fondamentales d’autrui. Il peut par exemple être légitime d’émettre des interdits concernant les associations qui font de la propagande de guerre ou incitent à la discrimination, la haine ou à la violence raciale et religieuse. Même dans l’application d’une restriction légitime au droit d’association, les autorités se doivent toujours de veiller à préserver son contenu essentiel, à savoir le droit de tout individu de s’associer avec d’autres personnes pour créer des groupes, des partis politiques, des syndicats et toute sorte d’organisation civile.

Du point de vue des droits humains, il s’avère particulièrement problématique de limiter le droit d’association, ou à l’inverse de légitimer des formes d’association obligatoires. Aucun individu ne peut donc être forcé contre sa volonté de prendre part à un groupe ou à une organisation. Toute exception à la règle générale est envisageable seulement dans des situations très particulières et dûment justifiées.

Principes directeurs du droit d’association

En s’appuyant sur les traités de droit international et sur la volumineuse jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH), les Lignes directrices publiées par l’OSCE et le Conseil de l’Europe essayent de définir les obligations des États en matière de droit d’association. Le droit d’association y est défini comme un pilier essentiel à l’exercice et à la jouissance d’autres libertés et droits fondamentaux, principalement la liberté d’expression. Il s’ensuit que les associations de la société civile doivent jouir, tout comme les individus, de libertés et de protection.

Au cœur du travail très détaillé rédigé par le BIDHH et la Commission de Venise, se trouvent onze principes directeurs définissant les standards minimaux que tout État se doit de respecter en matière de droit d’association.

  • Principe 1: Présomption en faveur de la légalité de la mise en place d’associations, ainsi qu’au regard de leurs activités et objectifs.
    Les autorités étatiques doivent toujours présumer que les associations de la société civile sont mises en place et agissent en conformité avec la loi
  • Principe 2: Obligation de la part de l’État de respecter, protéger et faciliter l’exercice de la liberté d’association
    À l’État ne s’impose pas seulement l’obligation de ne pas empêcher ou de troubler l’activité des organisations. Il se doit aussi de protéger les organisations des attaques menées par des acteurs non gouvernementaux, ainsi que de rendre possible la mise en place d’un environnement favorable au travail et à l’épanouissement des organisations.
  • Principe 3: Liberté de fondation et d’adhésion.
    Tout individu a le droit de fonder une association, d’y adhérer ou de ne pas y adhérer, ainsi que de rester ou ne pas rester membre de l’association. Personne ne doit être sanctionné-e à cause de son choix de devenir, ou de ne pas devenir, membre d’une organisation.
  • Principe 4: Liberté de définir les objectifs, les activités et le champ d‘action.
    Toute association doit être libre de fixer ses objectifs, de choisir si elle veut être active au niveau régional, national ou international, ainsi que de déterminer si elle désire collaborer ou se lier à d’autres groupes, associations, organisations.
  • Principe 5: Traitement égalitaire et non-discrimination.
    La législation et la politique relatives au droit d’association doivent être appliquées de manière uniforme et sans discrimination raciale, culturelle, linguistique, ethnique, politique, ou encore liée à la position sociale, au genre ou à l’orientation sexuelle. Le choix d’adhérer ou de ne pas adhérer à une association, ne peut pas non plus constituer une base de discrimination.
  • Principe 6: Liberté d’opinion et d’expression.
    Toute association doit se voir reconnaître le droit de prendre part aux débats publics et politiques, même si ses prises de position sont en désaccord avec la politique gouvernementale ou prônent des réformes législatives.
  • Principe 7: Liberté de rechercher, recevoir et utiliser des ressources.
    Pour réaliser ses objectifs et ses activités, toute association doit être libre de rechercher, recevoir et utiliser des ressources économiques, matérielles ou personnelles, de provenance nationale, étrangère ou internationale. En particulier, l’État ne peut aucunement empêcher les associations de recevoir des ressources en raison du pays de provenance de celles-ci.
  • Principe 8: Bonne administration de la législation, de la politique et de l’activité relatives aux associations.
    La mise en œuvre de la législation, de la politique et de l’activité relatives aux associations, doit être menée par les autorités règlementaires, y compris les organismes administratifs, de manière rapide, impartiale et indépendante de toute sorte d’influence.
  • Principe 9: Légalité et légitimité des restrictions.
    Toute restriction ou sanction relative au droit d’association doit être définie par la législation nationale, s’appuyer sur des fondements légitimes et respecter les standards internationaux.
  • Principe 10 : Proportionnalité des restrictions.
    Dans une société démocratique, toute restriction en matière de droit d’association légitimement prévue par la loi, doit être nécessaire et respecter le principe de proportionnalité.
  • Principe 11: Droit à un recours effectif en cas de violation du droit d’association.
    Les associations et leurs membres doivent disposer d’un droit de recourir en justice dans le cas où leur liberté d’association serait niée ou soumise à restrictions.

Pertinence actuelle des Lignes directrices

Les Lignes directrices publiées par le BIDDH et le Conseil de l’Europe touchent à un sujet de grande actualité, étant donné qu’aujourd’hui de nombreux États totalitaires manifestent la tendance à émaner des dispositions visant clairement à limiter ou empêcher le travail de nombreuses associations et ONG.

Un exemple très débattu est celui de la Russie, qui au cours des dernières années a arbitrairement désigné les ONG comme des espionnes à la solde de l’étranger, en les empêchant de recevoir des financements internationaux (voir notre article sur le sujet).

La nouvelle règlementation russe en matière de droit d’association vise très clairement à étouffer les voix critiques, souvent réunies dans des organisations de défense des droits humains. De tels décrets ont nui à la réputation des défenseur-e-s des droits humains et ont obligé de nombreuses organisations à mettre fin à leurs activités sur le territoire russe. Au cours de ces derniers mois, l’exemple de la Russie s’est propagé à d’autres pays, comme la Hongrie et l’Azerbaïdjan, où les associations de la société civile subissent de fortes restrictions.

Interdits et restrictions en matière de liberté d’association se manifestent aussi dans les États de droit. En Allemagne, par exemple, de nombreuses organisations liées à l’extrême droite subissent des fortes restrictions depuis les années 1980. En plus, dans beaucoup de pays démocratiques, la pression de groupes politiques qui, au nom de la sécurité nationale, souhaiteraient exercer plus de contrôle sur les associations suspectées de soutenir le terrorisme islamique se fait toujours plus intense. Le débat relatif à la nature et à l’étendue du droit d’association est donc bien ouvert et actuel aussi au sein des démocraties occidentales.

Importance des Lignes directrices pour la Suisse

Conformément aux normes internationales, la Constitution fédérale suisse garantit le droit d’association et établit que «Toute personne a le droit de créer des associations, d’y adhérer ou d’y appartenir et de participer aux activités associatives. Nul ne peut être contraint d’adhérer à une association ou d’y appartenir» (art. 23 Cst). Toute limitation à la liberté d’association peut être légitimée uniquement en présence de conditions exceptionnelles et dans le respect de l’art. 36 Cst, qui définit les restrictions légales applicables aux droits fondamentaux.

Jusqu’à présent le Conseil fédéral et les Chambres fédérales ont mené une politique libérale, se refusant d’apporter des restrictions au droit d’association même dans le cas de pressions internationales. La Suisse a donc toujours garanti la liberté d’association aussi à des organisations fortement critiquées comme le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), les Tigres Tamouls ou les partis extrémistes. Au cours de ces dernières années, l’émergence du terrorisme djihadiste a par ailleurs soulevé en Suisse un débat relatif au rapport existant entre droit d’association et sécurité nationale. Par le moyen d’une loi fédérale urgente entrée en vigueur au début 2015, la Confédération a interdit les groupes «Al-Quaïda» et «État Islamique», ainsi que toute organisation apparentée. Dans son Message concernant la loi fédérale urgente, le Conseil fédéral, conformément à l’art. 36 Cst, souligne la légalité d’une telle restriction, nécessaire à «empêcher des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité, des atrocités et autres agissements terroristes perpétrés par les organisations susmentionnées» (Message, p.8767).

Par ailleurs, le Parlement discute aussi de l’éventualité d’introduire, au sein de la nouvelle Loi sur le renseignement (LRens), un article interdisant toute association liée, directement ou indirectement, au terrorisme et à l’extrémisme violent. En cas d’approbation, le Conseil fédéral disposerait d’une base légale lui permettant d’appliquer des restrictions en matière de droit d’association sans devoir recourir au droit d’urgence. Contrairement au nouvel article en discussion, la législation actuellement en vigueur prévoit, par l’art. 9 de la Loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté publique (LMSI), la possibilité de nier à une personne ou à une organisation d’agir pour la promotion du terrorisme ou de l’extrémisme violent, mais non pas la possibilité de nier l’existence de l’association elle-même.

Sources

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