Update: 07.05.2012

Cour européenne des droits de l’homme: débat sur la marge d’appréciation des Etats

Les temps sont durs pour la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH). L’on connaissait le point de vue hostile de certains partis populistes et europhobes. Ce qui est neuf, c’est que toujours plus de voix en dehors de ces cercles s’élèvent pour affirmer que la Cour, dans certains arrêts, outrepasse outrageusement ses compétences. Elles appellent à limiter la CrEDH, comme le demandent déjà pour des raisons différentes la Russie et la Grande Bretagne. Reste à savoir si, vraiment, les juges européens devraient faire preuve de plus de retenue. Et si une telle posture permettrait, ou pas, de résoudre le problème de la surcharge de travail de la Cour. Un argument souvent avancé contre «l’immiscion» de Strasbourg dans les affaires juridiques des Etats.

La CrEDH, une quatrième instance ?

En Suisse aussi la CrEDH est depuis peu sous le feu de la critique. Un article à quatre mains de février 2012 rédigé dans la NZZ par la juge fédérale Brigitte Pfiffner et par Susanne Bollinger tire à boulets rouges sur l’instance européenne. Les auteures évoquent plusieurs affaires traitées par Strasbourg pour condamner à la fois le traitement de cas qu’elles jugent négligeables (Bagatellfälle) et l’intrusion toujours plus grande de la Cour sur la marge de manœuvre des Etats. Une pratique qui va à l’encontre du principe de subsidiarité, fondement de la CrEDH.

Depuis sa création, la Cour se base en effet sur l’idée que ce sont avant tout les Etats membres qui sont chargé de respecter et faire respecter la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Le principe de subsidiarité exige ainsi que la CrEDH n’intervienne que lorsque la plus haute instance de recours au sein de l’Etat membre n’a pas, ou seulement en partie, garantit l’application de la CEDH.

Le système des arrêts pilotes…

Comme d’autres, Brigitte Pfiffner et Susanne Bollinger critiquent notamment la procédure des arrêts pilotes. Dans ces arrêts, la Cour donne à l’Etat concerné, en plus du verdict, des indications claires quant à la manière d’éliminer le dysfonctionnement jugé à l’origine de la violation. Cette procédure n’intervient que lorsque la Cour est saisie d’un nombre important de requêtes provenant d’un même Etat et découlant de la même cause, produit d’un problème structurel au sein de l’Etat concerné.

…et le principe de subsidiarité

Si certain-e-s considèrent que la procédure de l’arrêt pilote empiète sur la marge de manœuvre des Etats, censés pouvoir appliquer librement les jugements de la Cour, d’autres estiment au contraire que cette procédure assure un renforcement des tribunaux nationaux. Dans sa réponse à l’article paru dans la NZZ, le secrétaire général du Conseil de l’Europe, Thorbjørn Jagland, a encore insisté sur le fait que la réforme de la Cour européenne donnait aux Etats les moyens de gérer eux-mêmes les violations commises de façon à ce que ces cas n’arrivent pas devant la Cour européenne des droits de l’homme. «Nombre de requérants obtiennent désormais réparation beaucoup plus rapidement, du fait que la résolution se fait au niveau national, souligne Thorbjørn Jagland. De mon point de vue, la procédure n’est absolument pas contreproductive. Elle est contraire pragmatique et renforce le principe de subsidiarité».

A en regarder les statistiques, l’on ne peut en tous cas s’empêcher de donner raison au Secrétaire général du CoE sur l’aspect pragmatique. Les stastiques 2011 du CoE indiquent en effet que le nombre d’arrêts de la Cour pleinement exécutés par les Etats membres a augmenté de presque 80% par rapport à 2010 (année de la réforme de la CrEDH). Pour la première fois depuis 10 ans, le nombre de nouvelles affaires déposées a même diminué.

  • Jagland: Human rights are not getting «out of hand»
    Traduction anglaise de la réponse dans la NZZ du Sec. gnl du CoE à l'article de Pfiffner et Bollinger, 16 février 2012
  • Exécution des arrêts de la Cour de Strasbourg: statistiques et bilan 2011
    Communiqué de presse CoE, 12 avril 2012 (n'est plus disponible en ligne)

Exemple de la grogne anglaise

Le débat repris par le quotidien suisse alémanique nous vient notamment du Royaume Uni. Le fait que la CrEDH pose un ultimatum au Royaume Uni pour qu’il modifie sa législation de façon à garantir le droit de vote aux personnes détenues a suscité la désapprobation, y compris de certain-e-s auteur-e-s en Suisse. Se basant sur un arrêt pilote, la Cour aurait pour beaucoup, dans cette affaire, outrepassé ses compétences. Mais ce cas, typique en apparence, ne se comprend en réalité que si l’on en considère le contexte.

Voilà en effet plusieurs années que la Cour a émis un premier avis pilote contre le Royaume sur la question du droit de vote des détenus, sans que rien ne soit entrepris par l’Etat concerné pour remédier. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a alors demandé au gouvernement britannique de mettre en œuvre l’arrêt de la Cour. Ce rappel à l’ordre a ouvertement été ignoré. Et ce n’est qu’à ce moment-là que la Cour a enfoncé le clou en émettant un nouvel arrêt pilote (Greens et M.T. c. Royaume-Uni), fixant à Londres un délai de six mois pour se conformer au droit à des élections libres, garanti par la CEDH. Le moyen de soulager la Cour des 2500 requêtes similaires toujours pendantes et de faire diminuer pragmatiquement sa charge de travail.

Surcharge due à des bagatelles

La surcharge de travail qui étouffe toujours plus la CrEDH est elle aussi un point de convergence des critiques. Dans l’article de la NZZ, l’on pouvait ainsi lire que la Cour avait une grande part de responsabilité quant à la surcharge dont elle est victime. D’une part à cause de sa prétendue tendance à l’ingérence (voir plus haut), et d’autre part du fait de son inclination à s’occuper de la moindre bagatelle qui parvient jusqu’à elle, dans un dévoiement interprétatif incontrôlé des droits de la Convention.

Difficile pour humanrights.ch de s’accorder avec cette affirmation. Si il est vrai en effet que tous les cas cités par Bollinger et Pfiffner présentent un désaccord de départ apparemment trivial, les raisons qui ont finalement amené les requérants devant la Cour sont absolument fondamentales (le droits à un procès équitable p.exple).

L’on aurait ainsi tort de croire que les cas qui n’ont pas pour objet une violation crasse et massive de la Convention sont «négligeables». Si c’était vrai, la Cour ne traiterait tout bonnement plus de cas suisses. Cas suisses d’ores-et- déjà rares, puisque sur141 procédures contre la Suisse en 2011, 11 ont fait l’objet d’un arrêt et trois seulement ont donné lieu à une condamnation. A relativiser lorsque l’on se rappelle que le Tribunal fédéral, la même année, a traité à lui seul pas moins de 7327 cas.

  • Rapports de gestion 2011 (pdf, 6 p.)
    Communiqué de presse commun du Tribunal fédéral, Tribunal pénal fédéral,  Tribunal administratif fédéral et Tribunal fédéral des brevets, 9 mars 2012

Communauté de valeurs agrandie à l’Est

Avec 150'000 affaires en attente d’être traitées, la CrEDH touche aux limites de ses capacités, c’est vrai. Mais la raison n’en est certes pas les présumés «Bagatelfälle». L’augmentation du nombre de recours constatée depuis les années 90 trouve ailleurs son explication. Après la fin de la guerre froide, de nombreux Etats de l’ancien bloc communiste, y compris la Russie, ont ratifié la Convention européenne des droits de l’homme et fait leur entrée au CoE. Ces Etats nouvellement arrivés dans la communauté de valeur européenne disposaient alors d’un potentiel de développement beaucoup plus élevé que les Etats fondateurs en matière de respect des droits humains. Ils représentaient, et représentent toujours pour certains, un important défi pour la CrEDH, aussi bien quant à la quantité des cas à traiter qu’à leur importance.

Délicate marge d’appréciation

Pour chaque cas traité, la CrEDH doit déterminer la marge de manœuvre accordée aux Etats. Autrement dit: dans quelle mesure une restriction à une garantie de la Convention est «acceptable», parce que couverte par la marge d’appréciation des Etats, comprise comme une marge de manœuvre reconnue aux autorités nationales dans la mise en œuvre de certaines des obligations principales qui leur incombent au titre de la CEDH.

La doctrine de Strabourg montre que la Cour laisse une large marge d’appréciation aux Etats sur toutes les questions de société délicates, telles que l’avortement, le statut de l’embryon, ou la présence de crucifix dans les classes. Elle est cependant plus restrictive sur les questions de sécurité nationale, comme l’a montré un cas récent sur l’expulsion d’un étranger criminel de seconde génération. L’évaluation de la marge d’appréciation dépend avant tout d’une pesée des intérêts, et pas des garanties de la CEDH à protéger. Alors que la Cour évalue dans quelle mesure une restriction à une garantie de la CEDH est justifiable, les garanties de la Convention ne varient pas, elles. Ni le rapport que la Cour entretient avec la CEDH.

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