Update: 21.12.2017

Comment le Conseil de l'Europe vérifie-t-il la mise en œuvre des jugements de la Cour européenne des droits de l'homme?

Chaque année, la Cour européenne des droits de l'homme (CrEDH) rend plus de 1'000 arrêts en faveur de personnes plaignantes victimes de violations des droits humains dans les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe. Ces Etats ont adhéré à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et sont ainsi soumis à l'obligation contractuelle de préserver les droits humains ainsi que d'appliquer les jugements de la CrEDH.

Mais quelles difficultés se posent lors de la mise en œuvre des décisions de la CrEDH par les Etats membres et comment le Conseil de l’Europe s’assure-t-il qu’ils ont bien mis en œuvre les arrêts de Strasbourg?

Qu'est-ce qu'implique la mise en œuvre d'un jugement de la CrEDH?

Lorsque la CrEDH constate la violation d'un droit humain dans un jugement définitif, certaines mesures s'imposent alors à l'Etat concerné pour que le jugement soit respecté.

Il s'agit premièrement d'indemniser la partie plaignante de façon appropriée et conforme aux instructions de la CrEDH de façon à compenser le dommage résultant de la violation du droit humain, y compris les frais de justice. L'arrêt de la CrEDH peut par ailleurs exiger l’annulation du jugement rendu à l'échelon national et de relancer une nouvelle procédure ou de prendre d'autres mesures pour éliminer les conséquences de la violation subie.

Il arrive en outre que la CrEDH exige des mesures générales servant à prévenir de futures violations similaires des droits humains au sein de l’Etat concerné. Elle exige alors, en plus de la publication du jugement, que l'Etat procède à des modifications de lois, à l'adaptation de sa jurisprudence ou à des mesures administratives, par exemple l'amélioration des conditions de détention.

Surveiller la mise en oeuvre

La surveillance de la mise en œuvre des jugements de la CrEDH incombe au Comité des ministres du Conseil de l'Europe (voir nos informations sur le Comité). Cet organe est formé d'expert-e-s délégué-e-s des représentations permanentes au Conseil de l'Europe à Strasbourg. Il s’agit des diplomates chargé-e-s de représenter les 47 ministres des affaires extérieures des pays membres du Conseil de l’Europe. Ils se rencontrent au moins quatre fois par an afin de surveiller la responsabilité collective des Etats membres de se conformer aux décisions de la CrEDH.

Suivi de la mise en oeuvre d'un jugement de la CrEDH

L'Etat concerné par un jugement de la Cour peut recourir contre ce dernier dans un délai de trois mois auprès de la Grande Chambre. Passé ce délai, le jugement entre en force et est mis à l'ordre du jour de la prochaine réunion du Comité des ministres du Conseil de l'Europe. Parallèlement, l'Etat concerné est tenu de communiquer un plan d'action («action plan») au Comité des ministres contenant les mesures concrètes prévues pour mettre en œuvre le jugement. Lorsque les mesures indiquées se sont concrétisées, l'Etat concerné transmet un rapport d'action («action report») au Comité des ministres. Si le Comité des ministres est satisfait des mesures prises, le cas se clos par l'adoption d'une décision formelle («final resolution»).

Lors de la phase de mise en œuvre, les parties plaignantes ainsi que les organisations de la société civile et les institutions nationales des droits humains ont la possibilité de soumettre au Comité des ministres leur opinion au sujet de la façon dont le jugement est mis en œuvre.

Si aucun plan d'action n'est déposé ou si sa mise en œuvre semble insuffisante, le Comité des ministres peut décider à une majorité de deux tiers de renvoyer le cas à la CrEDH (art. 46 al. 4 CEDH). Si tel est le cas, la Cour décide si l'Etat signataire a mis en œuvre le jugement ou non. Si c’est le non qui prévaut, le Comité des ministres doit entreprendre de nouvelles démarches pour que l'Etat concerné se conforme à l'arrêt. Si ce dernier persiste dans son refus d’exécution, il est finalement possible de le menacer de l'exclure du Conseil de l'Europe.

Jugements suspendus et jugements en force

Il faut souligner dans ce contexte qu’un long processus de réforme a été lancé lors de la Conférence d'Interlaken en 2010. Celui-ci a pour but d'amoindrir la surcharge de travail à laquelle fait face la CrEDH et de renforcer la volonté de coopération des Etats membres du Conseil de l'Europe d'appliquer les jugements de la Cour. Depuis 2005, le nombre de jugements en suspens a en effet doublé: durant l'année record de 2012, le Comité des ministres a enregistré environ 11'100 arrêts de la CrEDH qui n'avaient pas encore été complètement appliqués. C’est parce que de nombreux Etats ne mettent pas en œuvre les arrêts de la Cour que le nombre de cas pendants est aussi élevé. Ce manque de coopération s’explique par diverses raisons politiques et structurelles qui sont analysées dans les rapports annuels du Comité des ministres.

Procédure renforcée et procédure normale

Le Comité des ministres a dû poser des priorités afin de mieux contrôler la mise en œuvre des jugements de la CrEDH. De fait, certains arrêts choisis font l'objet d'une surveillance accrue («enhanced supervision»), notamment les jugements qui exigent des mesures individuelles urgentes et les arrêts pilotes de la CrEDH, sans oublier les décisions concernant des problèmes structurels importants.

Arrêts de principe et cas récurrents

Une seconde distinction se fonde sur la procédure pilote de la CrEDH introduite en 2011. Lorsqu'un Etat fait l'objet de plaintes toujours similaires se rapportant manifestement à des problèmes structurels, la Cour choisi certains cas typiques qui couvrent un grand nombre de cas semblables et qui deviennent ainsi des arrêts pilotes. La mise en œuvre de ces arrêts de principe («leading case») prime alors pour le Comité des ministres sur les autres cas similaires («repetitive cases»).

Statistiques de 2016: tendances positives et négatives

Dans son rapport annuel de 2016 et dans le contexte de sa réforme, le Comité des ministres adopte un ton prudemment optimiste. Pour la première fois depuis des années, le nombre de cas pendants est passé à un peu moins de 10'000 fin 2016. Depuis 2006, entre 1'300 et 1'700 nouveaux arrêts de la CrEDH sont confiés à la surveillance du Comité des ministres. Durant l'année 2016, 1'352 jugements, dont 206 arrêts de principe, étaient concernés (Annual Report 2016, p. 52). La même année, 2'066 jugements ont été mis en œuvre, dont 282 arrêts de principe. Le nombre d'affaires closes a soudainement augmenté entre 2015 et 2016, faisant suite à une croissance relativement ténue durant les années précédentes (Annual Report 2016, p. 53).

Malgré cette tendance positive, le nombre d'arrêts non appliqués a augmenté de façon croissante durant les dernières années, passant de 278 en 2011 à 720 fin 2016 (Annual Report 2016, p. 66). Autre statistique inquiétante: le temps moyen qui s'écoule entre l'adoption d'un arrêt et l'achèvement de sa mise en œuvre s'étend, bien qu'il varie en partie entre les Etats membres - entre 1.1 an (Liechtenstein) et 10.4 ans (Slovénie) en 2016. En moyenne, la durée de mise en œuvre des jugements en 2016 s'élevait à 4.7 ans (Annual Report 2016, p. 70-71).

Appels de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

Depuis 2006, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe s'est inquiétée dans diverses résolutions, la dernière datant de 2017, de la persistance des difficultés liées à l'exécution de plusieurs jugements de la Cour.

La palme du nombre de mises en œuvre toujours pendantes va à l'Italie qui en possède aujourd'hui 2'350, suivie de la Russie (1'573), la Turquie (1'430), l'Ukraine (1'147), la Roumanie (588), la Hongrie (440), la Grèce (311), la Bulgarie (290), la Moldavie (286) et la Pologne (225).

Ces dix Etats ont tous été nommément condamnés pour leur passivité dans des résolutions de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe - visiblement sans succès. Il y a par ailleurs d'autres Etats qui s'opposent à appliquer certains jugements bien particuliers. On peut mentionner à cet égard le refus persistant de la Grande-Bretagne de concéder des droits politiques aux personnes détenues.

L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe dénonce le fait que le manque de volonté politique d'appliquer les arrêts de la CrEDH conduit à une érosion de la protection des droits humains en Europe et appelle urgemment les Etats membres à une coopération constructive.

Causes structurelles et idéologiques pour le manque de mise en œuvre

Les difficultés de mise en œuvre s’expliquent dans bien des cas par des complications liées à des causes structurelles. Depuis quelques années cependant, le facteur idéologique joue un rôle toujours plus important dans cette problématique. Les élites politiques nationalistes de divers pays tendent en effet à opposer la souveraineté de leur pays à la force juridique des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Les politicien-ne-s populistes attisent dans leurs pays respectifs certains réflexes de défense ainsi qu'une réticence à reconnaître la jurisprudence de la Cour. Une telle politique met en péril le futur des droits humains en Europe.

En Suisse, c’est l'Union démocratique suisse (UDC) qui représente cette dangereuse tendance politique. Avec l’initiative populaire «Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination)», elle demande à ce que la Constitution fédérale suisse prime le droit international et que les traités de droit international qui ne sont pas conformes au droit national soient dénoncés. Cette attaque contre la Cour européenne des droits de l’homme, en plus de menacer les droits humains Suisse, met en également en péril le Conseil de l'Europe. La Suisse a en effet jusqu'ici été rigoureuse dans l'exécution des jugements de la Cour et si cette exemplarité est mise à mal par l'initiative populaire de l'UDC, cela pourrait donner le feu vert pour une érosion accélérée de la protection des droits humains en Europe. -

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