05.04.2011
Dans un rapport additionnel très attendu, le Conseil fédéral a présenté le 31 mars 2011 ses pistes pour sortir de l’ornière en matière d’initiatives populaires contraires au droit international. Au menu : un examen renforcé avant le lancement de la récolte de signatures et mention sur l’initiative de son caractère non respectueux du droit international le cas échéant. Et extension des motifs d’invalidation des initiatives aux textes qui violent «l’essence des droits fondamentaux» inscrits dans la constitution.
Alors que l’UDC crie d’ores-et-déjà au scandale, ces propositions «sur la pointe des pieds» du CF ne convainquent pas. Et pour cause. A l’exception de l’initiative sur la peine de mort déposée puis retirée dans le courant de l’été 2010, aucune autre initiative contraire aux droits fondamentaux n’aurait été évitée si les réformes proposées aujourd’hui par le CF avaient été en vigueur à l’époque.
Examen préliminaire
Alors qu’aujourd’hui chaque initiative qui arrive à la Chancellerie fédérale est regardée sur sa forme uniquement, le CF propose d’ajouter un examen préliminaire sur le fond également. Ce contrôle matériel serait effectué de façon conjointe par l’Office fédéral de la justice et la direction du droit international public du Département des affaires étrangères. Les auteurs de l’initiative recevraient alors avant le début de la récolte des signatures un avis non contraignant sur la compatibilité de leur texte avec le droit international.
Autre mesure « pédagogique » : La conclusion du contrôle matériel serait par ailleurs indiquée sur la liste, permettant aux citoyens de prendre la décision de soutenir l’initiative en toute connaissance de cause.
Extension du motif d’invalidité
Conscient que «l’extension de l’examen préliminaire n’empêcherait pas tout contradiction entre des initiatives populaires et le droit international», le CF propose également dans son rapport une seconde mesure. Il s’agit de subordonner la validité des initiatives populaires à une nouvelle condition : la conformité de l’initiative avec l’essence des droits fondamentaux constitutionnels. «C’est à dire, précise le rapport, au noyau dur inviolable de ces droits».
Pas de révolution
Mais la chose n’est pas si simple. Tout d’abord, un tel changement, pour pouvoir être mis en œuvre, passe forcément par une modification de la Constitution. Qui dit modification de la Constitution dit également votation populaire et il n’est donc pas garanti que cette mesure puisse prendre un jour force de loi.
De plus, comme l’a indiqué au Courrier le professeur de droit public de l’Université de Genève Michel Hottelier, il est à craindre que «le système proposé soit tout aussi impraticable que les règles actuelles. Qui peut définir ce qu’est l’essence des droits fondamentaux ? Il s’agit d’une question juridique extrêmement délicate, à laquelle un corps politique tel que l’Assemblée fédérale ne paraît pas fonctionnellement adéquat pour apporter une réponse.»
Enfin, si le système proposé aurait un impact dans le cas d’une initiative contre la peine de mort, dans la mesure où une telle initiative contreviendrait au droit à la vie (art. 10 al.1 Cst.), tel ne serait pas le cas pour nombres d’autres situations. L’initiative contre les minarets, par exemple, n’aurait pas pu être déclarée nulle sur la base de la nouvelle condition proposée. Idem pour l’imprescriptibilité des actes pédophiles et l’expulsion des délinquants étrangers.
Nouveautés rejetées
Du point de vue du Conseil fédéral, «un contrôle matériel préalable des initiatives populaires et des conditions de validité plus strictes contribueraient à éviter des conflits entre le droit constitutionnel et le droit international». Tout en permettant de le maintient de l’équilibre institutionnel, puisque l’Assemblée fédérale resterait seule à avoir le dernier mot en matière de validité des initiatives.
Hors de question, donc de donner ce pouvoir de décision au Tribunal fédéral, comme cela avait déjà plusieurs fois été soulevé. De même, l’introduction du principe de non-discrmination comme motif d’invalidation a également été rejeté par le gouvernement. Tout comme l’idée de déclarer automatiquement nulle les initiatives contrevenant à la Convention européenne des droits de l’homme et celle de mettre en place une Cour constitutionnelle.
Commentaire humanrights.ch
Le rapport du Conseil fédéral a le mérite de montrer clairement quelle solution peut être admise par la majorité dans la résolution du dilemme entre le droit interne et le droit international. Il est cependant à regretter que le Conseil fédéral ait refusé de se confronter à la question de la juridiction constitutionnelle. De fait, les propositions du CF sont bien minces du point de vue des défenseurs des droits de l’homme.
Dans un Etat de droit, des initiatives populaires portant préjudices aux droits humains ne doivent pas pouvoir être votées, mais les propositions comprises dans le rapport du CF n’offrent rien de concret en ce sens et s’en tiennent au strict minimum seulement. Les principes de proportionnalité, d’interdiction de la discrimination et le droit à une procédure équitable ne sont pas des questions de majorité politique. Ils valent pour tous les hommes et les femmes, même lorsque cela ne plaît pas à la majorité.
On a trop vite tendance à oublier que démocratie ne signifie pas seulement codécision, participation et droits populaires. La démocratie implique aussi l’Etat de droit, et l’Etat de droit est justement ce qui permet d’éviter que la majorité ne tyrannise la minorité. Les lois et la Constitution doivent prendre cela en compte et faire en sorte que les arguments politiques, qui sont le reflet de la majorité, ne soient pas les seuls à compter lorsqu’il s’agit de décider ou non si une initiative est valable.
Sources
- Compatibilité des initiatives populaires avec le droit international
Communiqué de presse du Département fédéral de justice et police, 31 mars 2011 - Rapport additionnel du Conseil fédéral au rapport du 5 mars 2010 sur la relation entre droit international et droit interne
du 30 mars 2011 - Rapport du Conseil fédéral sur la relation entre droit international et droit interne
du 5 mars 2010 - Les droits populaires restent souverains (pdf, 1 p.)
Le Courrier, 1er avril 2011
Informations supplémentaires
- Plus de compatibilité entre initiatives populaires et droit international
Analyse juridique du domaine thématique Questions institutionnelles du Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH), 6 mai 2011
