Update: 06.02.2017

Lutte contre le terrorisme et droits humains en Suisse

La Confédération n’a pas attendu les attentats du 13 novembre 2015 à Paris pour parler du danger majeur du terrorisme en Europe. En septembre 2015 déjà, le Conseil fédéral (CF) avait adopté sa stratégie de lutte contre le terrorisme. Une stratégie qui, après Nice et Berlin en 2016, veut désormais aller plus loin. Alors que l’Europe semble impuissante face au terrorisme, des adaptations sont certainement nécessaires. Mais la stratégie de nos autorités mélange répression et prévention de façon parfois préoccupante.

Stratégie contre le terrorisme

L'un des principaux points de la stratégie élaborée en 2015 concerne la collaboration de toutes les autorités afin de dépister précocement les éventuel-le-s candidat-e-s au djihad. Une campagne de sensibilisation en ce sens a lieu depuis lors auprès des cantons, des communes et de la population.

Une telle démarche amène différents risques pour les droits humains en Suisse. L'expérience montre en effet que la lutte contre le terrorisme draine de nombreuses restrictions des droits fondamentaux, notamment du droit à la sphère privée, de la liberté de mouvement, du droit d’association et de réunion, du droit la liberté d’expression, de l’interdiction de la torture et du droit à la vie. Sans même parler du danger qui plane en termes de discrimination, lorsque c’est comme ici un groupe de personnes en particulier qui est visé par les mesures.

Prévention avant tout

«La lutte contre la radicalisation doit se faire au niveau local, en impliquant le tissu social, familial et éducatif», souligne le CF dans son communiqué de presse du 2 novembre 2015 concernant le rapport sur la lutte contre le terrorisme à motivation djihadiste en Suisse. Les polices cantonales ont ainsi été sensibilisées et formées en ce sens. La radicalisation dépasse en effet «largement le champ d’action des autorités de sécurité», écrit encore le CF.

Les cantons et les communes jouent un rôle capital dans la prévention de l’extrémisme djihadiste. Certaines villes ont par exemple mis sur pied des services de consultation de proximité. Ami-e-s et familles peuvent s’y rendre s’ils/elles constatent qu’une personne est en train de se radicaliser ou commence à sympathiser avec des djihadistes. Une telle offre existe à Berne. D’après ce qu’expliquent les médias, les professionnel-le-s de la structure bernoise cherche à entamer le dialogue avec la personne concernée par le biais de ses proches. Entre l’automne 2014 et l’été 2015, six cas suspects ont pu être portés à connaissance de la structure. Dans cinq d’entre eux, il s’agissait d’adolescent-e-s rebel-le-s, potentiel-le-s candidat-e-s au djihad, auprès de qui le dialogue a semble-t-il porté ses fruits.

Ailleurs, comme à Lausanne, la police travaille avec les grandes mosquées dans le même esprit. Là aussi, une adolescente sympathisante aurait d’après les médias pu être convaincue et raisonnée grâce au dialogue.

Le travail de prévention comporte cependant un risque de dérapage, comme le montre la voie choisie en 2015 par la police de canton de Thurgovie (voir notre article sur le sujet). Par ailleurs, le mélange qui s’opère toujours plus entre prévention et répression est inquiétant.

L’interdiction de voyager est déjà une réalité

En vue d’empêcher les personnes soupçonnées de vouloir rejoindre une organisation terroriste, la Confédération a aujourd’hui la possibilité d’émettre préventivement une interdiction de voyager à leur encontre. Cette possibilité repose sur une base juridique: l’article 2 de la Loi fédérale interdisant les groupes «Al-Qaïda» et «Etat islamique» et les organisations apparentées.

Cette loi, entrée en force en 2015 et dont la durée de vie est limitée à 2018, constitue une rupture avec la tradition helvétique de ne pas interdire des organisations mais de rendre leurs activités punissables. Elle interdit toute participation aux organisations terroristes nommées, ainsi que tout soutien et association. Une interdiction préventive de voyager ne peut cependant concerner qu’une personne contre laquelle une procédure pénale est d’ores et déjà ouverte. Ceci dit, il semblerait d’après une information de la NZZ du 12 novembre 2015, que de telles interdictions auraient déjà été prononcées exceptionnellement avant l’ouverture d’une procédure pénale.

Prévention et répression pénale se mélangent dans l’interdiction de voyager. Explication: des informations provenant des services secrets mènent à une procédure pénale du fait d’un possible rapprochement avec une organisation terroriste ; puis de la procédure pénale découle une restriction drastique de la liberté de mouvement sous forme d’une interdiction préventive de voyager. Le travail préventif des services de renseignements débouche sur l’ouverture d’une procédure pénale qui va elle-même donner lieu à une interdiction préventive de voyager.

Batterie de «mesures policières préventives» pour 2018

Cette pratique discutable ne dispose à l’heure actuelle pas d’une base légale assez solide. C’est pourquoi le Conseil fédéral a annoncé en juin 2016 vouloir adopter une batterie de nouvelles «mesures policières préventives» visant à empêcher les départs des personnes soupçonnées d’être aspirant-e-s djihadistes.

Ces mesures, déjà en œuvre dans plusieurs pays européens, tels que la France, l’Allemagne et l’Italie, vont assez loin. Il s’agit concrètement d'obliger les personnes suspectées à se présenter régulièrement au poste de police. Si cette mesure ne paraît pas suffisante ou si elle est irréalisable, il sera alors possible de lui retirer ses papiers d'identité. Quant à savoir quels seront les critères déterminants pour définir qui est suspect et qui ne l’est pas…l’information reste floue pour l’instant. Le Conseil fédéral se contente, dans son communiqué de presse de juin 2016, de promettre des mesures au cas par cas et qui respectent la proportionnalité.

Le DFJP a été chargé d'élaborer une proposition de modification des lois concernées afin de lancer une consultation dans le courant de l’été 2017. La nouvelle loi devrait être adoptée en 2018, de façon à entrer en vigueur au 1er janvier 2019.

Nouveaux motifs de détention préventive?

Parmi ces mesures préventives, se trouverait également l’idée de créer de nouveaux motifs de détention préventive. Alors que le Conseil fédéral est resté vague sur le sujet pour l’instant, Hans-Jürg Käser, président de la Conférence des directeurs cantonaux de police, a de son côté été particulièrement prolixe. Il a exprimé à la télévision en fin d’année 2016 l’idée de pouvoir emprisonner à titre préventif des sympathisants de groupes terroristes avant tout passage à l'acte. Une affirmation pour le moins inquiétante dans le contexte actuel.

Une mise en détention administrative basée sur les seuls risques supposés pose bien évidemment de graves difficultés du point de vue des droits humains. Justement en rapport avec la lutte contre le terrorisme, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe s’est attachée en juin 2016 à rappeler les fondamentaux. En effet, «la détention purement préventive de personnes soupçonnées d’avoir l’intention de commettre une infraction pénale n’est pas autorisée par l’article 5 de la Convention [européenne des droits de l’homme]». Celle-ci précise que nul ne peut être privé de sa liberté sauf pour «être conduit devant l'autorité judiciaire compétente ou lorsqu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l'empêcher de commettre une infraction».

Dans son rapport sur la détention administrative, la Commission demande aux Etats de renoncer à ce type de détention et d’utiliser les instruments respectueux des droits de l’homme qui sont à leur disposition pour assurer la sûreté du pays. Elle donne des exemples de ces instruments et rappelle les obligations légales des Etats, notamment l’interdiction de la discrimination fondée sur la nationalité.

Toujours plus de surveillance

Dans le même temps, le Conseil fédéral souhaite donner la possibilité à fedpol de procéder à des signalements de surveillance discrète, alors que seuls les services de renseignement en ont pour l’instant la compétence. Ce point est à bout touchant, puisque la motion déposée en ce sens par le parlementaire Marco Romano (PDC/TI) a été adoptée au vote final le 14 décembre 2016. L’objectif est ici de consigner les déplacements d’une personne suspecte si elle est contrôlée à son entrée dans l'espace Schengen ou à l’intérieur de l'espace Schengen, puis de les communiquer à fedpol sans que la personne concernée n’en sache rien.

La surveillance s’accroit donc toujours plus en Suisse et les pouvoirs donnés aux forces de l’ordre avec. La nouvelle loi sur le renseignement, qui étend les pouvoirs des services de renseignement de la confédération de façon disproportionnée, a elle aussi été adoptée. Soumise au référendum du fait des problèmes qu’elle pose en matière de droits humains, elle a cependant été adoptée par une large majorité en votation populaire en septembre 2016 (voir notre article sur le sujet). Les récents attentats terroristes et le climat sécuritaire actuel n’y sont pas étrangers.

Frénésie parlementaire

De partout, les propositions pour plus de sécurité, plus de prévention/répression ne cessent de pleuvoir. En mars 2015, le groupe PLR avait déposé au Conseil national une initiative parlementaire ayant pour objet l'adoption d'une disposition pénale réprimant le terrorisme. Celle-ci est préoccupante du point de vue des droits humains, dans la mesure où elle veut punir, non seulement les actes de terrorisme, mais aussi des éléments aussi flous que «l’apologie du terrorisme». Les pays voisins aux nôtres dans lesquels ce genre de norme est en vigueur en font pourtant les frais de façon notoire.

La déchéance de la nationalité, qui a tant fait couler d’encre en France, est quant à elle d’ores-et-déjà réalité en Suisse. La loi sur la nationalité prévoit que «la citoyenneté suisse peut être retirée à un double national dont la conduite porte une atteinte grave aux intérêts et au renom de la Suisse». D’après le site de l’Office fédéral de la police, une procédure de ce type est actuellement en cours.

Par ailleurs, l’initiative de l’UDC Toni Brunner demandant le retrait automatique de la nationalité aux doubles nationaux impliqués dans des activités terroristes ou des opérations de combat a été refusée au vote final au Parlement en mai 2016. Elle a été jugée inutile et contraire à l’état de droit.

Des États face à leurs responsabilités

Les différentes mesures à l’ordre du jour sont intrinsèquement liées à ce qui se passe dans les pays voisins et aux réponses que ceux-ci cherchent à apporter au terrorisme qu’ils subissent.

En outre, la Suisse est aussi considérée comme une provenance possible de candidat-e-s au djihad. Alors que le Service de renseignement de la Confédération a recensé jusqu'en janvier 2017, 78 cas confirmés de personnes parties de Suisse mener le djihad, notre pays a aussi la responsabilité d’empêcher l’exportation de terrorisme. Il a donc été sommé d’agir également.

Ainsi, au cours des dernières années, la Suisse a ratifié plusieurs Conventions visant à renforcer la collaboration entre États. Il y a des accords bilatéraux d’entraide juridique, d’extradition ou encore pour la lutte contre la criminalité transnationale.

Sur la scène internationale, la lutte contre le terrorisme occupe différents groupes de travail, fonds et commissions de l’ONU, du Conseil de l’Europe ou de l’OSCE et la question des combattant-e-s étrangers/étrangères (foreign fighters) y prend toujours plus de place. Dans la plupart des cas, la Suisse y joue un rôle actif.

Protocole additionnel contre le terrorisme

Le 14 octobre 2015, le Conseil fédéral a  approuvé le protocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme. Quant à la Convention elle-même, la Suisse y avait adhéré en 2012 déjà (voir nos informations sur la Convention et son Protocole additionnel). Le protocole additionnel condamne entre autres les voyages à des fins de terrorisme ainsi que le financement, l’organisation et la facilitation de tels voyages. Dans son communiqué d’octobre 2015, le Conseil fédéral avait déjà annoncé que la mise en œuvre du protocole additionnel amènera  un élargissement du cercle des actes punissables. Annonce que viennent confirmer les mesures proposées en juin 2016. Tout concorde ainsi pour donner au Conseil fédéral l’opportunité d’ancrer dans la législation une pratique déjà en vigueur, mais avec une légitimité douteuse: l’interdiction de voyager pour les éventuel-le-s candidat-e-s au djihad.

Où s’arrêtera-t-on? Commentaire humanrights.ch

«Quelle part d'arbitraire peut supporter l'Etat de droit pour notre sécurité?», s’interrogeait en janvier 2017 le journaliste Yves Petignat dans le journal le Temps. La réponse de notre époque est limpide: la part du lion. L’acceptation d’un risque, même calculé, s’accommode en effet mal des principes de l’état de droit, de la présomption d’innocence et des droits procéduraux.

Alors qu’en Europe, la norme est en train de devenir l’état d’exception, pour ne pas dire l’état d’urgence, la Suisse fait son possible pour rattraper son retard dans cette course au lièvre, cette course aux risques. Comme le dénonce le juge fédéral Niklaus Oberholzer, tout et tout le monde finit par apparaître suspect aux yeux de celui qui chasse tout risque potentiel. L’heure n’est alors plus aux preuves tangibles, mais aux impressions et hypothèses. Entre droits humains et sécurité, les autorités tendent à limiter les uns, souvent un peu légèrement, au profit de l’autre. Ou plus précisément des gains supposés qu’ils espèrent faire en termes de sécurité. Il convient pourtant de rappeler que, pour être légitime, une restriction des droits fondamentaux ou des droits humains doit disposer d’une base légale et être proportionnelle au but recherché. Les restrictions des droits humains qui adviennent à titre «préventif» ne doivent pas devenir un instrument habituel et socialement accepté de la lutte contre le terrorisme.

Après le massacre perpétré au sein de la rédaction de Charlie Hebdo, la France a massivement augmenté les compétences et moyens mis à disposition en termes de repérage précoce. Cela n’a pourtant pas évité les attentats du 13 novembre 2015, ni l’attentat de Nice en 2016. Dans ce contexte, la Suisse doit se poser la question de savoir si les mesures prises, ou les mesures à venir, sont réellement adaptées à l’objectif recherché et proportionnelles. Dans une Europe traumatisée par le terrorisme, n’ajoutons pas la catastrophe d’une dérive sécuritaire globale.

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