Update: 06.02.2017

Prévention et répression dans la lutte contre le terrorisme en Suisse

La Confédération n’a pas attendu les attentats de Paris pour parler du danger majeur du terrorisme en Europe. En septembre 2015 déjà, le Conseil fédéral (CF) avait adopté sa stratégie de lutte contre le terrorisme. Une stratégie qui, après Nice et Berlin en 2016, va toujours plus loin.

Si des adaptations sont certainement nécessaires dans le climat actuel, la stratégie de nos autorités mélange répression et prévention de façon parfois préoccupante. Une inquiétude que ne dément pas la nouvelle stratégie globale de lutte contre le terrorisme de la Confédération (voir notre article), résultat de plusieurs années de discussion résumées dans cet article.

Ardeurs stratégiques

Sous la pression des évènements en Syrie, en Irak, en France et en Allemagne, les autorités de la Confédération ont beaucoup investi d’énergie afin de se mettre à niveau. Les changements stratégiques ont autant concerné la lutte contre le terrorisme (2015), que les mesures de prévention visant à détecter et éviter la radicalisation (2016). Dernière étape: en septembre 2016, la plateforme politique du «Réseau national de sécurité» a mandaté son délégué afin de créer un Plan d'action national contre la radicalisation et l'extrémisme violent (voir notre article).

C’est la task force TETRA (pour TErrorist TRAcking) qui coordonne ce travail. Elle rassemble notamment le Service de renseignement de la Confédération (SRC), le Ministère public de la Confédération (MPC), le Centre de gestion des crises du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), le Corps des gardes-frontière (Cgfr), le Secrétariat d'Etat aux Migrations (SEM), l'Office fédéral de la justice (OFJ) ainsi que la Conférence des Commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS) et son Etat-major de conduite Police.

Prévenir et détecter la radicalisation

«La lutte contre la radicalisation doit se faire au niveau local, en impliquant le tissu social, familial et éducatif», souligne le CF dans son communiqué de presse du 2 novembre 2015 concernant le rapport sur la lutte contre le terrorisme à motivation djihadiste en Suisse. Les polices cantonales ont ainsi été sensibilisées et formées en ce sens. La radicalisation dépasse en effet «largement le champ d’action des autorités de sécurité», écrit encore le CF.

Les cantons et les communes jouent un rôle capital dans la prévention de l’extrémisme djihadiste. Certaines villes ont par exemple mis sur pied des services de consultation de proximité. Ami-e-s et familles peuvent s’y rendre s’ils/elles constatent qu’une personne est en train de se radicaliser ou commence à sympathiser avec des djihadistes. Une telle offre existe à Berne. D’après ce qu’expliquent les médias, les professionnel-le-s de la structure bernoise cherche à entamer le dialogue avec la personne concernée par le biais de ses proches. Entre l’automne 2014 et l’été 2015, six cas suspects ont pu être portés à connaissance de la structure. Dans cinq d’entre eux, il s’agissait d’adolescent-e-s rebel-le-s, potentiel-le-s candidat-e-s au djihad, auprès de qui le dialogue a, semble-t-il, porté ses fruits.

Ailleurs, comme à Lausanne, la police travaille avec les grandes mosquées dans le même esprit. Là aussi, une adolescente sympathisante aurait d’après les médias pu être convaincue et raisonnée grâce au dialogue. Le Centre suisse Islam et société a par ailleurs mené une réflexion importante sur la collaboration entre l'Etat et les organisations musulmanes, débouchant sur un document publié en 2018 et donnant des pistes concrètes.

Le travail de prévention comporte cependant un risque de dérapage, comme le montre la voie choisie en 2015 par la police de canton de Thurgovie (voir notre article sur le sujet). Par ailleurs, le mélange qui s’opère toujours plus entre prévention et répression est inquiétant.

Interdiction de voyager

En vue d’empêcher les personnes soupçonnées de vouloir rejoindre une organisation terroriste, la Confédération a aujourd’hui la possibilité d’émettre préventivement une interdiction de voyager à leur encontre. Cette possibilité repose sur une base juridique: l’article 2 de la Loi fédérale interdisant les groupes «Al-Qaïda» et «Etat islamique» et les organisations apparentées.

Cette loi, entrée en force en 2015 et dont la durée de vie était initialement limitée au 31 décembre 2018, s’est vue prorogée à l’horizon 2022. Elle constitue une rupture avec la tradition helvétique de ne pas interdire des organisations mais de rendre leurs activités punissables. Elle interdit toute participation aux organisations terroristes nommées, ainsi que tout soutien et association. Une interdiction préventive de voyager ne peut cependant concerner qu’une personne contre laquelle une procédure pénale est d’ores et déjà ouverte. Ceci dit, il semblerait d’après une information de la NZZ du 12 novembre 2015, que de telles interdictions auraient déjà été prononcées exceptionnellement avant l’ouverture d’une procédure pénale.

Prévention et répression pénale se mélangent dans l’interdiction de voyager. Explication: des informations provenant des services secrets mènent à une procédure pénale du fait d’un possible rapprochement avec une organisation terroriste ; puis de la procédure pénale découle une restriction drastique de la liberté de mouvement sous forme d’une interdiction préventive de voyager. Le travail préventif des services de renseignements débouche sur l’ouverture d’une procédure pénale qui va elle-même donner lieu à une interdiction préventive de voyager.

Batterie de «mesures policières préventives»

Cette pratique discutable ne dispose à l’heure actuelle pas d’une base légale assez solide. C’est pourquoi le Conseil fédéral a annoncé en juin 2016 vouloir adopter une batterie de nouvelles «mesures policières préventives» visant à empêcher les départs des personnes soupçonnées d’être aspirant-e-s djihadistes.

Ces mesures, déjà en œuvre dans plusieurs pays européens, tels que la France, l’Allemagne et l’Italie, vont assez loin. Il s’agit concrètement d'obliger les personnes suspectées à se présenter régulièrement au poste de police. Si cette mesure ne paraît pas suffisante ou si elle est irréalisable, il sera alors possible de lui retirer ses papiers d'identité. Quant à savoir quels seront les critères déterminants pour définir qui est suspect et qui ne l’est pas…l’information reste floue pour l’instant. Le Conseil fédéral se contente, dans son communiqué de presse de juin 2016, de promettre des mesures au cas par cas et qui respectent la proportionnalité.

Dans le même temps, le Conseil fédéral souhaite donner la possibilité à fedpol de procéder à des signalements de surveillance discrète, alors que seuls les services de renseignement en ont pour l’instant la compétence. La motion déposée en ce sens par le parlementaire Marco Romano (PDC/TI) a été adoptée au vote final le 14 décembre 2016. L’objectif est ici de consigner les déplacements d’une personne suspecte si elle est contrôlée à son entrée dans l'espace Schengen ou à l’intérieur de l'espace Schengen, puis de les communiquer à fedpol sans que la personne concernée n’en sache rien.

Les deux paquets législatifs concernés – un sur le plan pénal, l’autre sur le plan administratif – sont désormais en consultation (voir notre article). L’objectif premier, qui était de faire entrer en vigueur début 2019 les changements législatifs en question afin de coordonner cela avec le remplacement urgent des arrêtés concernant l’interdiction des groupes «Al-Qaïda» et «Etat islamique», s’est cependant relevé irréalisable. La loi interdisant les deux groupes terroristes a donc été prorogée jusqu’à l’horizon 2022.

Frénésie au Parlement….

De partout, les propositions pour plus de sécurité, plus de prévention/répression ne cessent de pleuvoir. En mars 2015, le groupe PLR avait déposé au Conseil national une initiative parlementaire ayant pour objet l'adoption d'une disposition pénale réprimant le terrorisme. Celle-ci est préoccupante du point de vue des droits humains, dans la mesure où elle veut punir, non seulement les actes de terrorisme, mais aussi des éléments aussi flous que «l’apologie du terrorisme». Alors que les commissions de sécurité des deux chambres proposaient de refuser l’initiative, le Conseil national a décidé d’y donner suite en mars 2018.

La déchéance de la nationalité, qui a tant fait couler d’encre en France, est quant à elle d’ores-et-déjà réalité en Suisse. La loi sur la nationalité prévoit que «la citoyenneté suisse peut être retirée à un double national dont la conduite porte une atteinte grave aux intérêts et au renom de la Suisse». D’après le site de l’Office fédéral de la police, une procédure de ce type est actuellement en cours.

Par ailleurs, l’initiative de l’UDC Toni Brunner demandant le retrait automatique de la nationalité aux doubles nationaux impliqués dans des activités terroristes ou des opérations de combat a été refusée au vote final au Parlement en mai 2016. Elle a été jugée inutile et contraire à l’état de droit.

…et dans les cantons

Mais la frénésie sécuritaire ne s’arrête pas là. Les cantons y participent également et militent pour que le droit pénal s’applique aux délits d’opinion. Ainsi, Hans-Jürg Käser, président de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) a exprimé à la télévision en fin d’année 2016 l’idée de pouvoir emprisonner à titre préventif des sympathisant-e-s de groupes terroristes avant tout passage à l'acte. Depuis, la CCDJP a soumis au Département fédéral de justice et police la proposition d’un nouvel article de droit pénal allant en ce sens. Peu connue en Suisse romande, cette tendance est largement commentée dans les médias alémaniques, amenant Alex Sutter, co-responsable de la Plateforme d’information humanrights.ch, a réagir dans la NZZ (voir la traduction du billet).

Une mise en détention administrative basée sur les seuls risques supposés pose bien évidemment de graves difficultés du point de vue des droits humains. Justement en rapport avec la lutte contre le terrorisme, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe s’est attachée, en juin 2016, à rappeler les fondamentaux. En effet, «la détention purement préventive de personnes soupçonnées d’avoir l’intention de commettre une infraction pénale n’est pas autorisée par l’article 5 de la Convention [européenne des droits de l’homme]». Celle-ci précise que nul ne peut être privé de sa liberté sauf pour «être conduit devant l'autorité judiciaire compétente ou lorsqu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l'empêcher de commettre une infraction».

Dans son rapport sur la détention administrative, la Commission demande aux Etats de renoncer à ce type de détention et d’utiliser les instruments respectueux des droits humains qui sont à leur disposition pour assurer la sûreté du pays. Elle donne des exemples de ces instruments et rappelle les obligations légales des Etats, notamment l’interdiction de la discrimination fondée sur la nationalité.

Des États face à leurs responsabilités

Il convient de se rappeler que la Suisse est considérée comme une provenance possible de candidat-e-s au djihad. Alors que le Service de renseignement de la Confédération a recensé jusqu'en janvier 2017, 78 cas confirmés de personnes parties de Suisse mener le djihad, notre pays a aussi la responsabilité d’empêcher l’exportation de terrorisme. Il a donc été sommé d’agir par ses partenaires internationaux.

Ainsi, au cours des dernières années, la Suisse a ratifié plusieurs Conventions visant à renforcer la collaboration entre États. Il y a des accords bilatéraux d’entraide juridique, d’extradition ou encore pour la lutte contre la criminalité transnationale.

Sur la scène internationale, la lutte contre le terrorisme occupe différents groupes de travail, fonds et commissions de l’ONU, du Conseil de l’Europe ou de l’OSCE et la question des combattant-e-s étrangers/étrangères (foreign fighters) y prend toujours plus de place. Dans la plupart des cas, la Suisse y joue un rôle actif.

Protocole additionnel contre le terrorisme

Le 14 octobre 2015, le Conseil fédéral a en outre approuvé le protocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme. Quant à la Convention elle-même, la Suisse y avait adhéré en 2012 déjà (voir nos informations sur la Convention et son Protocole additionnel). Le protocole additionnel condamne entre autres les voyages à des fins de terrorisme ainsi que le financement, l’organisation et la facilitation de tels voyages. Dans son communiqué d’octobre 2015, le Conseil fédéral avait déjà annoncé que la mise en œuvre du protocole additionnel amènera un élargissement du cercle des actes punissables. Annonce que viennent confirmer les mesures proposées en juin 2016. Tout concorde ainsi pour donner au Conseil fédéral l’opportunité d’ancrer dans la législation une pratique déjà en vigueur, mais avec une légitimité douteuse: l’interdiction de voyager pour les éventuel-le-s candidat-e-s au djihad.

Où s’arrêtera-t-on? Commentaire humanrights.ch

«Quelle part d'arbitraire peut supporter l'Etat de droit pour notre sécurité?», s’interrogeait en janvier 2017 le journaliste Yves Petignat dans le journal le Temps. La réponse de notre époque est limpide: la part du lion. Le refus d'acceptation d’un risque, même calculé, s’accommode en effet mal des principes de l’état de droit, de la présomption d’innocence et des droits procéduraux.

Alors qu’en Europe, l'état d'exception est en train de devenir la norme, la Suisse fait son possible pour rattraper son retard dans cette course au lièvre, cette course aux risques. Comme le dénonce le juge fédéral Niklaus Oberholzer, tout et tout le monde finit par apparaître suspect aux yeux de celui qui chasse tout risque potentiel. L'heure n’est alors plus aux preuves tangibles, mais aux impressions et hypothèses. Entre droits humains et sécurité, les autorités tendent à limiter les uns, souvent un peu légèrement, au profit de l’autre. Ou plus précisément des gains supposés qu’ils espèrent faire en termes de sécurité. Il convient pourtant de rappeler que, pour être légitime, une restriction des droits fondamentaux ou des droits humains doit disposer d’une base légale et être proportionnelle au but recherché. Les restrictions des droits humains qui adviennent à titre «préventif» ne doivent pas devenir un instrument habituel et socialement accepté de la lutte contre le terrorisme.

Après le massacre perpétré au sein de la rédaction de Charlie Hebdo, la France a massivement augmenté les compétences et moyens mis à disposition en termes de repérage précoce. Cela n’a pourtant pas évité les attentats du 13 novembre 2015, ni l’attentat de Nice en 2016. Dans ce contexte, la Suisse doit se poser la question de savoir si les mesures prises, ou les mesures à venir, sont réellement adaptées à l’objectif recherché et proportionnelles. Dans une Europe traumatisée par le terrorisme, n’ajoutons pas la catastrophe d’une dérive sécuritaire globale.

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