Réformes en matière d’élaboration des rapports étatiques pour l’ONU : ce qui a été fait et ce qui reste à faire

Par Alex Sutter

Les procédures de rapport de l'ONU soulèvent bien des débats. Du point de vue d’une petite ONG comme humanrights.ch, chargée depuis lontemps déjà de rédiger les rapports alternatifs de la société civile, pendants des rapports étatiques de la Suisse pour les organes de contrôle de l’ONU, on ne peut que constater que leur image est en détérioration continue. Les critiques pleuvent: ces rapports sont lourds, redondants, difficiles d’accès pour les non-spécialistes, inintéressants pour les médias et leur impact est pour ainsi dire nul. Ceci alors même que leur élaboration exige une véritable expertise dans le domaine des droits humains et représente une charge de travail considérable. Pour les Etats, certes, mais pas seulement: la rédaction de ces rapports est devenue avec les temps une des tâches incontournables des ONG oeuvrant dans le domaine des droits humains. 

Une vision trop unilatérale pour être honnête? Peut-être. Mais l’histoire récente des efforts de réforme au sein des institutions de l’ONU pour les droits humains démontre bien l’existence du problème.

L’arbre qui cache la forêt

La procédure telle qu’elle est aujourd’hui est largement insatisfaisante. Produit fortuit de l’évolution incontrôlée des organes des traités de l’ONU au fil du temps, cette procédure présente aujourd’hui des problèmes dont les conséquences sont pour le moins négatives. La charge toujours plus importante et pressurisante des rapports, les chevauchements thématiques, le manque d’effort pour parvenir à une synchronisation concrète des résultats et finalement une procédure de suivi des recommandations plus que rudimentaire produisent un effet contraire à celui initialement recherché par les organes de traités. La force potentielle de la procédure de rapport obligatoire, à savoir de permettre une évaluation du comportement des Etats dans le domaine des droits humains en vue de pousser à une amélioration de la situation, se trouve de plus en plus étouffée par la fragmentation des différents rapports. Au final, la politique des droits humains comme tout disparaît complètement dans la jungle des innombrables recommandations et tout suivi sérieux s’en trouve pour ainsi dire impossible.

Deux rytmes pour une réforme

Ce problème est connu et les besoins de réforme sont nommés depuis la seconde moitié des années 90, aussi bien au sein des grandes ONG internationales, que des gouvernements et de l'ONU elle-même.
Mais encore faut-il choisir entre la stratégie des petits pas et celle des gros sabots, la dernière visant à un double changement de système. Il s’agirait en effet de centraliser les différents organes de contrôle en un seul, présentant plusieurs divisions thématiques («Unified Standing Treaty Body») ; tout en condensant les différents rapports dans un unique «Unified Reporting System» ou «Single Report».

Mais force est de constater que les les tentatives d'amener ces réformes de fond ont toutes échouées, victimes notamment de l’opposition d’une alliance des organes des traités, des Etats parties et des grandes ONG internationales. Les organes des traités craignent en effet de perdre leur indépendance et avec elle leur pouvoir. Le risque de  ne plus pouvoir travailler suivant une logique thématique différenciée est également un argument et les organes des traités ne sont pas les seuls à le relever. C’est également un des principaux critères de refus des grandes ONG. Les Etats parties quant à eux craignent probablement sans le dire qu’une telle simplification du système le rende par trop efficace. Restait donc la stratégie des petits pas.

Politique des petits pas

Entre 2009 et 2011, plusieurs rounds de discussion ont eu lieu mais le résultat est pour l’heure plutôt décevant. Chacun étant ancré dans ses propres peurs, le système de contrôle des traités des Nations unies n’en n’est pas ressortir renforcé. Toute idée d'une réforme radicale étant bloquée, restent quelques timides modifications. Elles se concentrent notamment sur un meilleur focus de la procédure de rapport étatique sur les faiblesses présentées dans les bilans des Etats en matière de droits humains ainsi que sur une amélioration du processus de suivi des mises en œuvre des recommandations finales à l’intérieur des Etats. Mais on en est encore majoritairement à mettre de l’emplâtre sur des jambes de bois en adoptant, dans des situations d’urgences, des mesures de flexibilités valables pour un organe seulement. 

On est ainsi bien loin de la proposition idéale que pourrait espérer une ONG nationale. Celle, utopique, qui voudrait par exemple qu’un seul rapport étatique sur tous les traités des droits humains soit examiné une fois tous les quatre ans. Accompagné, toujours dans un rythme quadriennal mais décalé de deux ans, d’un Examen périodique universel. Nous aurions ainsi une  situation supportable en termes de charge de travail et gérable en terme de quantité des informations. Nous parlons bien ici d’utopie car dans le contexte actuelle, cette solution n’est malheureusement pas prête d’être envisagée.

Diagnostique de l'échec d'une réforme

C’est également ce qu’expose l’étude récente faite en allemand par Christoph Spenlé: La procédure d’élaboration des rapports étatiques pour les organes de contrôle des droits humains de l’ONU. De la nécessité de réformer le mécanisme de contrôle des traités des droits humains (traduction libre).

  • Das Staatenberichtsverfahren der UNO-Menschenrechtsverträge.Zur Notwendigkeit einer Reform der Kontrollmechanismen der UNO-Menschenrechtsverträge
    Christoph A. Spenlé, 654 S. Zürich / Bâle / Genève: Schulthess 2011 

Dans son livre, Christoph A. Spenlé montre en détail le processus des quinz dernières annés qui a fini par écarter toute possibilité de réforme radicale. Comment, sous le prétexte d'adopter  «des mesures  pratiques d'optimisation du fonctionnement du système des organes de traité actuel» (p. 642), l'on a malheureusement fini pas ne pouvoir envisager et discuter que les réformes les plus minimales.

Malheureusement en effet, car à la lecture de son œuvre, il n’est pas difficile de constater le penchant de Christoph Spenlé pour les réformes radicales. Longtemps collaborateur auprès de la direction pour le droit international de l’administration fédérale, il a aussi joué un rôle prépondérant dans la promotion d’un système de rapport commun associé au développement d’un logiciel d’élaboration pour les rapports étatiques. Le rapport commun repose sur l’idée d’intégrer toutes les obligations de rapport liées aux différents traités des droits humains dans un seul rapport cadre. Celui-ci comprendrait d’un côté une partie regroupant tous les nouveaux éléments pertinents pour plusieurs traités, et de l’autre côté une partie pour les éléments spéficifiquement reliés à l’un ou l’autre des traités.

Corollaire technique de ce systéme : la création d’un logiciel «Reporting on demand», qui permettrait d’optimiser la procédure de rédaction et d’organistion des rapports étatiques. La force de cette association du concept à la technique est que ce système présente le pragmatisme et la flexibilité nécessaires au statu quo des différents organes des traités et aux différentes obligations de rapport tout en comportant l’utopie d’une procédure unifiée, coordonnée et plus efficace. A l’heure actuelle pourtant, l’administration fédérale suisse se sert bien du logiciel, mais sans le concept du rapport commun. Reste à espérer que nous n’en restions pas là.

22.08.2011