Die ausländerrechtliche Administrativhaft - Grundlagen

Was ist Administrativhaft und wo ist sie geregelt?

Ausländerrechtliche Administrativhaft ist ein Überbegriff für verschiedene Formen von Haft, welche allesamt ausschliesslich Personen ohne Schweizer Staatsbürgerschaft treffen können. Grund für ihre Anordnung ist dabei nicht eine konkrete Straftat, sondern allein der Umstand, dass eine Person nicht über einen gültigen Aufenthaltstitel verfügt und die Schweiz verlassen muss. Tut sie dies nicht freiwillig, kann Sie verhaftet werden. Die gesetzlichen Bestimmungen dazu finden sich entsprechend im Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG), und zwar in dessen Artikel 75 bis 82.

Unterschieden wird zwischen verschiedenen Formen, für die je eigene Voraussetzungen gelten:

• Vorbereitungshaft (Art. 75 AIG): Die Vorbereitungshaft kann bereits angeordnet werden, bevor eine Person rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen wurde. Gemäss Gesetzestext ist dafür erforderlich, dass in einem Verfahren entweder eine Weg- oder Ausweisung droht, oder aber eine strafrechtliche Landesverweisung und ausserdem die betroffene Person über keinen gültigen Aufenthaltstitel verfügt. Möglich ist dies in verschiedenen Konstellationen, unter anderem dann, wenn eine Person in einem Verfahren ihre Identität nicht offenlegt, sich einer Ein- oder Ausgrenzung widersetzt oder sie die „innere oder äussere Sicherheit der Schweiz“ gefährdet.
• Ausschaffungshaft (Art. 76 AIG): Anders als für die Vorbereitungshaft ist für die Ausschaffungshaft ein erstinstanzlicher Entscheid erforderlich, in welchem die betroffene Person aus der Schweiz weggewiesen wurde. Hingegen ist nicht zwingend, dass dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist: Auch wenn die betroffene Person Beschwerde gegen den Entscheid erhoben hat, kann sie inhaftiert werden. Zu den möglichen Haftgründen gemäss Art. 75 AIG treten weitere hinzu, namentlich wenn die zuständige Behörde befürchtet, dass sich die Person der Ausschaffung entziehen wird.
• Dublin-Haft (Art. 76a AIG): Sie hat ihre Grundlage im sogenannten «Dublin-System», in welchem bestimmt wird, welcher Staat zuständig ist für die Behandlung eines Asylgesuchs. Reicht eine Person in der Schweiz ein solches Gesuch ein, so tritt das Staatssekretariat für Migration (SEM) nicht darauf ein, wenn es einen anderen Staat für zuständig erachtet. Um anschliessend die Überstellung der asylsuchenden Person in diesen Staat sicherzustellen, kann sie für kurze Zeit (je nachdem zwischen fünf und sieben Wochen) in Haft genommen werden.
• Ausschaffungshaft wegen fehlender Mitwirkung bei der Beschaffung von Reisedokumenten (Art. 77 AIG): Manchmal auch als „kleine Ausschaffungshaft“ bezeichnet, erfordert sie einen vollstreckbaren Entscheid über die Weg- oder Ausweisung aus der Schweiz. Sie soll lediglich dazu dienen, Reisedokumente für eine Person zu beschaffen, welche nicht von sich aus ausreist, und darf höchstens 60 Tage dauern.
• Durchsetzungshaft (Art. 78 AIG): Die Durchsetzunghaft oder „Beugehaft“ ist für Situationen vorgesehen, in welchen eine Person, gegen die ein Wegweisungsentscheid vorliegt, nicht freiwillig ausreist und gleichzeitig der zwangsweiser Vollzug aufgrund des Verhaltens der Person nicht möglich ist. Zweck ist es, das Verhalten der betroffenen Person zu ändern und sie zur Mitwirkung beim Wegweisungsvollzug zu bewegen. Durchsetzungshaft ist gegenüber den anderen Haftformen subsidär und zeitlich grundsätzlich auf einen Monat beschränkt. Sie kann jedoch mit richterlicher Zustimmung jeweils um zwei Monate verlängert werden, bis die maximale gesetzliche Haftdauer erreicht ist.

Die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft kann maximal für sechs Monate angeordnet werden. Eine Verlängerung um weitere zwölf Monate (bzw. für Minderjährige zwischen 15 und 18 Jahre um sechs Monate) ist möglich, wenn eine Person nicht kooperiert oder sich die Übermittlung der für die Ausreise erforderlichen Unterlagen (etwa eines Laissez-Passers) verzögert. Hieraus ergibt sich auch, dass die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft bei Personen unter 15 Jahren nicht zulässig ist (explizit hält dies auch Art. 80 Abs. 4 AIG fest).

Wie hat sich die Administrativhaft über die letzten Jahre verändert?

Eine erstmalige gesetzliche Grundlage für die Ausschaffungshaft wurde 1986 eingeführt, wobei diese damals noch maximal 30 Tage dauern durfte. Bereits rund sieben Jahre später wurde dieses Instrument durch das «Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht» massiv ausgebaut: Neu war eine Inhaftierung im Rahmen der Ausschaffungshaft bis zu neun Monaten möglich, ausserdem wurde die Vorbereitungshaft neu in die Gesetzgebung aufgenommen. Das Gesetz wurde in einer Volksabstimmung 1994, unter dem Eindruck der offenen Drogenszenen in verschiedenen Schweizer Städten, angenommen, und trat am 1. Februar 1995 in Kraft.

Eine weitere Verschärfung folgte 2005 mit der Teilrevision des Asylgesetzes: Die Dauer der Ausschaffungshaft wurde auf 18 Monate, diejenige der Vorbereitungshaft auch sechs Monate verlängert. Darüber hinaus wurde neu die Durchsetzungshaft eingeführt. Nach der Verabschiedung der neuen Dublin-III-Verordnung durch die Europäische Union im Jahr 2013 passte die Schweiz als Mitglied des Dublin-Raums ihre Gesetzgebung an und führte die Haft im Rahmen des Dublin-Verfahrens ein.

Seitdem das Instrument der Administrativhaft eingeführt wurde, hat es sich damit massiv verschärft. Derzeit ist nicht absehbar, dass das Pendel in naher Zukunft in eine andere Richtung schwingen wird.

Welche Vorgaben macht die Bundesverfassung?

Der Umstand, dass eine Person inhaftiert werden kann, obwohl sie sich kein Verbrechen oder Vergehen hat zu Schulden kommen lassen, erscheint mit Blick auf das Grundrecht der persönlichen Freiheit problematisch. Sowohl die Schweizer Verfassung als auch verschiedene internationale Verträge lassen die Administrativhaft zwar zu, sehen aber verschiedene Schranken vor.

Zu erwähnen seien zunächst die Grundrechte von Art. 10 Abs. 2 (persönliche Freiheit) sowie Art. 31 BV (Rechte von Personen im Freiheitsentzug). Ihre Einschränkung setzt voraus, dass eine Regelung für den Freiheitsentzug im Gesetz vorgesehen ist und die Inhaftierung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrt. Es bedarf damit bei jeder Inhaftierung gestützt auf die Art. 75 ff. AIG eine Einzelfallprüfung und es muss entschieden werden, ob die Haft geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Das bedeutet auch, dass die Haft ultima ratio bleibt, so kurz wie möglich gehalten wird, und dass die konkreten persönlichen Interessen betroffener Personen berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang zentral ist auch, dass die Administrativhaft einen einzigen Zweck hat, nämlich den Vollzug der Wegweisung aus der Schweiz. Kann dieser Zweck durch die Haft nicht oder nicht mehr erreicht werden, so darf sie nicht angeordnet werden.

Art. 31 BV präzisiert, dass für den Entzug der Freiheit eine klare gesetzlichen Grundlage vorliegen muss (Abs. 1), betroffene Personen unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe für den Freiheitsentzug informiert werden müssen und die Möglichkeit erhalten, ihre Rechte geltend zu machen, namentlich ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen können (Abs. 2). Schliesslich muss nach Art. 31 Abs. 4 BV sichergestellt werden, dass betroffene Personen jederzeit ein Gericht anrufen können, welches schnellstmöglich die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs überprüft.

Welchen internationalen Standards muss die Administrativhaft genügen?

Auf europäischer Ebene regelt Art. 5 EMRK das Recht auf Freiheit und schreibt vor, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit einer Person die Freiheit entzogen werden darf. Die Administrativhaft wird dabei in Art. 5 Abs. 1 Bst. f EMRK explizit für zulässig erklärt. Die Schutzbestimmungen (Recht auf Information und richterliche Überprüfung) gehen nicht über jene der Bundesverfassung hinaus. Schliesslich gelten bei der Anordnung von Administrativhaft auch die Bestimmungen des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II), konkret dessen Art. 9 (persönliche Freiheit und Schutz vor willkürlicher Inhaftnahme) und 17 (Schutz vor rechtswidrigen oder willkürlichen Eingriffen in das Privatleben).

Gestützt auf diese Vorgaben haben verschiedene nationale und internationale Organisationen wie die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF), das Komitee zur Verhütung von Folter (CPT) des Europarats oder die UNO (etwa im Rahmen des Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration von 2018) Grundsätze zur Haft im Rahmen ausländerrechtlicher Verfahren entwickelt. Sowohl die NKVF als auch das CPT haben Factsheets ausländerrechtlicher Administrativhaft entworfen, denen die Schweizer Praxis jedenfalls teilweise nicht standhält. So erwähnt etwa das Factsheet der NKVF, dass die Inhaftierung von Minderjährigen mit Blick auf das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention, KRK), die Praxis des UN-Kinderrechtsausschusses sowie des EGMR nie zulässig ist. Die schweizerische Gesetzeslage erlaubt demgegenüber die Administrativhaft für Kinder ab 15 Jahren (zur Inhaftierung von Kindern und Jugendlichen sei auf diesen Artikel verwiesen). 

Darüber hinaus sind weitere Kriterien zu berücksichtigen. So ist der Grundsatz, dass die Haft letztes Mittel (Ultima Ratio) ist, zu achten, der Vollzug soll möglichst offen ausgestaltet sein und Administrativhäftlinge müssen getrennt von Personen im normalen Vollzug untergebracht werden (Trennungsgrundsatz). Auch der Zugang zu medizinischer und psychiatrischer Versorgung muss sichergestellt sein und Betroffenen soll ein weitgehender Kontakt zur Aussenwelt ermöglicht werden; dies umfasst insbesondere auch der möglichst uneingeschränkte Internetzugang und die Nutzung von Mobiltelefonen. Dies immer mit Blick darauf, dass die Adminstrativhaft keinen Strafcharakter haben darf, sondern alleine dem Vollzug einer verwaltungsrechtlichen Anordnung – der Wegweisung aus der Schweiz – dient. 

Welches Verfahren muss durchlaufen werden, um ausländerrechtliche Administrativhaft anzuordnen?

Zuständig für die Anordnung der Haft, so sieht es Art. 80 Abs. 1 AIG vor, ist grundsätzlich diejenige Behörde, welche auch für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung zuständig ist. In der Regel ist dies das kantonale Migrationsamt.

Nachdem eine der oben genannten Haftformen angeordnet wurde, muss diese Anordnung innert spätestens 96 Stunden von einem Gericht überprüft werden. Dabei findet in der Regel eine mündliche Verhandlung statt, ausser bei der Ausschaffungshaft zwecks Beschaffung von Reisedokumenten (Art. 77 AIG), wo das Verfahren schriftlich ist. Auf eine mündliche Verhandlung kann nur verzichtet werden, wenn die Ausschaffung innert acht Tagen nach Anordnung der Haft vollzogen werden kann und die betroffene Person einverstanden ist. Gelingt der Vollzug nicht innert acht Tagen, ist die mündliche Verhandlung nachzuholen.

Gesondert geregelt ist die Haftanordnung und -überprüfung im Rahmen des Dublin-Verfahrens (Art. 80a AIG).

Wie wirkt sich das Verhältnismässigkeitsprinzip auf die Haftanordnung aus?

Wie bereits angetönt, ist die Wahrung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zentral. Es genügt nicht, dass ein in den Art. 75 ff. AIG genannter Haftgrund vorliegt, vielmehr muss, da es sich um eine verwaltungsrechtliche Massnahme handelt, diese auch geeignet, erforderlich und zumutbar sein.

Das zuständige Gericht hat im Überprüfungsverfahren also zu schauen, ob die Haftanordnung rechtmässig erfolgt ist und angemessen erscheint. Dabei berücksichtigt sie, so hält es das Gesetz ausdrücklich fest, auch die familiären Verhältnisse der von der Haft betroffenen Person sowie die zu erwartenden Umstände des Haftvollzugs. Letzteres bezieht sich auf den Grundsatz, dass Personen in Administrativhaft nicht mit Personen in Untersuchungshaft oder normalen Strafvollzug festgesetzt werden (sogenanntes Trennungsgebot). Ferner überprüft das Gericht namentlich bei bereits länger andauernder Haft, ob das Beschleunigungsgebot noch eingehalten ist, ob also die zuständige Vollzugsbehörde den Wegweisungsvollzug mit der nötigen Beförderlichkeit vorantreibt. Das Bundesgericht meint dazu, dass ein Freiheitsentzug im Rahmen der Administrativhaft nicht mehr rechtmässig ist, wenn eine Behörde mehr als zwei Monate keine Handlungen unternommen hat, um die Wegweisung zu vollziehen (BGE 124 II 51). Diesfalls ist die betroffene Person aus der Haft zu entlassen.

Ein weiterer Ausfluss der Verhältnismässigkeit ist, dass die Anforderungen an eine Weiterführung der Haft steigen, je länger sie andauert. Denn wenn es der zuständigen Behörde über mehrere Monate nicht gelingt, den Vollzug der Wegweisung durchzuführen, dann wird dieser immer weniger absehbar. Damit verliert die Administrativmassnahme ihren Zweck und muss unter Umständen beendet werden (BGE 135 II 105, E. 2.1 und 2.2).

Schliesslich besagt das Verhältnismässigkeitsprinzip, dass die Inhaftierung als weitgehende Einschränkung der Bewegungsfreiheit ultima ratio bleibt. Kann das Ziel – der Vollzug der Wegweisung – mit milderen Mitteln erreicht werden, so sind diese zu wählen und nicht die Administrativhaft. Zu erwähnen seien hier namentlich die freiwillige Ausreise, eine regelmässige Meldepflicht, die Hinterlegung von Reisedokumenten sowie nötigenfalls die in Art. 74 AIG geregelte Eingrenzung.

Besteht ein Anspruch auf eine anwaltliche Vertretung?

Ein gesetzlicher Anspruch auf rechtliche Vertretung im administrativen Haftverfahren besteht nicht. Während im Strafverfahren unter bestimmten Voraussetzungen ein notwendige Verteidigung durch einen Anwalt oder eine Anwältin vorgesehen ist (Art. 130 f. StPO), sieht das AIG keine hierzu analoge Bestimmung vor.

Betroffenen bleibt die Möglichkeit, auf eigene Kosten eine rechtliche Vertretung zu organisieren, wobei dies aus der Haft heraus schwierig ist. Hinzu kommt, dass Betroffene die Schweizer Amtssprachen häufig nicht oder höchstens ungenügend kennen und mit den gesetzlichen Grundlagen ungenügend vertraut sind. Das Bundesgericht hat vor diesem Hintergrund und gestützt auf Art. 29 BV sowie Art. 6 EMRK immerhin entschieden, dass Personen, welche sich bereits seit drei Monaten in Administrativhaft befinden, zwingend Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung haben und zwar unabhängig davon, ob die Haftentlassung realistische Erfolgsaussichten hat (BGE 122 I 49).

Wie ist der Haftvollzug in der Schweiz ausgestaltet?

In der föderalen Schweiz sind die Haftbedingungen unterschiedlich ausgestaltet, da die Administrativhaft in die Zuständigkeit der Kantone fällt. Während es in einzelnen Kantonen speziell dafür vorgesehene sogenannte Zentren für Administrativhaft gibt, werden Betroffene andernorts in Haftanstalten untergebracht, die auch dem Strafvollzug dienen. Hier gibt es wiederum Kantone, die eigene Abteilungen innerhalb der „normalen“ Gefängnisse haben, in welchen das Haftregime offener ausgestaltet und die Einschränkung der Freiheit kleiner ist. Die kantonalen Unterschiede sind jedoch erheblich.

Insgesamt sind die Haftbedingungen weitergehender eingeschränkt, als dass es die internationalen Vorgaben zulassen. Regelmässig ist die Bewegungsfreiheit zu stark eingeschränkt, der Kontakt zur Aussenwelt restriktiv ausgestaltet und die Umstände allgemein schwierig. Sie werden dem Grundsatz, dass angesichts des administrativen Charakters der Haft eine grösstmögliche Freiheit gewährleistet werden muss, nicht gerecht. Immer wieder kommt es gerade auch wegen der potenziell sehr langen Dauer und den schwierigen Zuständen zu Suizidversuchen unter Administrativhäftlingen.

Zu den Haftbedingungen und den kantonalen Unterschieden sei auf den weiterführenden Artikel zur Kritik an und Alternativen zu der ausländerrechlichen Administrativhaft verwiesen.