Entwicklung der Gesetzgebung über die Kriegsmaterialausfuhr

Hier finden Sie die wichtigsten Fakten und die Hintergründe zur Korrekturinitiative sowie die Chronologie der Ereignisse rund um die Diskussion über Kriegsmaterialexporte über die Initiative hinaus bis heute.

Schweizer Waffen in Konfliktregionen

Die Initiative «Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer» wurde 2018 nach einer Reihe von Skandalen lanciert. Die Bilder von Schweizer Waffen in den Händen von Milizen in Syrien, Libyen und Jemen beschäftig die Schweizer Bevölkerung. Die Zivilgesellschaft empörte sich über den Verkauf von Schweizer Kriegsmaterial an Saudi-Arabien, ein Staat, der für seine Menschenrechtsverletzungen bekannt ist.

Dass Schweizer Waffen immer wieder in Konfliktregionen auftauchen, rührt von den unscharfen Bewilligungskriterien der Kriegsmaterialverordnung (KMV) her. Wie jede Verordnung ist auch die KMV auf einer tieferen Ebene angesiedelt als die Verfassung und das Gesetz. Sie enthält die Ausführungsbestimmungen und liegt in der Befugnis der Exekutive. Seit 2006 hat der Bundesrat Schritt für Schritt die Bestimmungen der KMV entschärft. Zuerst erlaubte er Waffenexporte in Konfliktstaaten und 2014 sogar in jene Länder, die «Menschenrechte systematisch und schwerwiegend» verletzen, «wenn ein geringes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial zur Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt wird». 2016 hob er das einjährige Moratorium für Kriegsmaterialexporte in den Nahen Osten auf und interpretierte die KMV neu: Ausfuhren in Länder mit internen oder internationalen bewaffneten Konflikten sind nur dann verboten, wenn die Konflikte im Land selbst stattfinden.

In der Folge schnellten die Umsatzzahlen der Schweizer Rüstungsindustrie in die Höhe. Lag der Umsatz 2018 noch bei 500 Millionen Franken, ein Anstieg von 14 Prozent gegenüber 2017, so betrug er 2019 728 Millionen Franken. Dies entspricht einer Zunahme von 43 Prozent innerhalb eines Jahres.

Widerstand aus dem Parlament

Am 15. Juni 2018 kündigte der Bundesrat seine Absicht an die Kriegsmaterialverordnung weiter aufzuweichen. Er beabsichtige Waffenexporte auch in Länder zu gestatten, die in einen internen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, solange nicht anzunehmen ist, dass die Waffen in diesem Konflikt eingesetzt werden. Diese Ankündigung des Bundesrats stiess auch ausserhalb pazifistischer Kreise auf Widerstand.

In Folge versuchte der Nationalrat die Befugnisse der Exekutive einschränken und stimmte der Motion «Verbreiterung der demokratischen Basis von Waffenexporten» der BDP zu. Diese verlangte, die Bewilligungskriterien für Waffenexporte in das Kriegsmaterialgesetz aufzunehmen. Auch wenn die Motion nicht zum Ziel führte, so kam doch Bewegung ins Parlament: Der Nationalrat nahm klar Stellung für eine Demokratisierung und vermehrte Transparenz in der Bewilligung von Waffenexporten und reichte hat diesbezüglich mehrere parlamentarische Vorstösse ein. Der Ständerat hingegen widersetzte sich diesen Entwicklungen stets. An vorderster Front seine Sicherheitspolitische Kommission, in der bekannterweise fünf Mitglieder enge Beziehungen zur Rüstungsindustrie unterhalten.

Eine Initiative, um die Waffenexporte besser zu überwachen

In diesem Zusammenhang lancierte die Allianz «Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer» im Jahr 2019 die gleichnamige Volksinitiative. Das Initiativkomitee umfasst ein breites politisches Spektrum mit zusammengesetzt aus Mitgliedern der SP, der BDP, der EVP sowie mit vielen Organisationen aus der Zivilgesellschaft. Das Komitee will Waffenexporte in Bürgerkriegsländer sowie in jene Länder untersagen, die systematisch die Menschenrechte verletzen. Es ist aber gegen einen vollständigen Stopp von Kriegsmaterialexporten.

Die Initiative knüpfte an das Engagement des Bundesrates zur Begrenzung der Waffenexporte an, noch bevor er 2014 die Kriegsmaterialverordnung änderte. Dieses Engagement spielte bei der Ablehnung der Initiative «Für ein Verbot von Kriegsmaterial-Exporten» der Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA) von November 2009 eine wichtige Rolle.

Artikel 22 des Bundesgesetzes über das Kriegsmaterial schrieb zum Zeitpunkt der Lancierung der Initiative vor: «Die Herstellung, die Vermittlung, die Ausfuhr und die Durchfuhr von Kriegsmaterial für Empfänger im Ausland werden bewilligt, wenn dies dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik nicht widerspricht». Doch dieser Gesetzesartikel wurde durch die breiten Bewilligungskriterien für Auslandsgeschäfte in Artikel 5 der Kriegsmaterialverordnung untergraben. Ausserdem verbot der gemeinsame Standpunkt der Europäischen Union von 2008 jegliche Ausfuhren von Waffen, wenn diese in Widerspruch zu internationalen Verpflichtungen und Embargos standen, wenn das Risiko interner Repressionen oder schwerer Verletzungen des humanitären Völkerrechts bestand oder wenn Waffen benutzt wurden, um bewaffnete Konflikte gegen ein anderes Land auszulösen oder zu verlängern.

Die Korrektur-Initiative schlug vor, dass der Bund in Form eines Bundesgesetzes Vorschriften über sowohl die Herstellung, die Beschaffung und den Vertrieb sowie als auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial erlässt. Auslandsgeschäfte mit Kriegsmaterial sollten verboten sein, wenn das Bestimmungsland in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist. Das Gesetz sollte Ausnahmen vorsehen für demokratische Länder, die über ein Exportkontrollregime verfügten, das mit dem der Schweiz vergleichbar ist. Ausnahmen waren zudem möglich für Länder, die ausschliesslich im Rahmen einer Resolution des Sicherheitsrats der Organisation der Vereinten Nationen in solche Konflikte verwickelt sind. Die Initiative untersagte auch Exporte, wenn im Bestimmungsland ein hohes Risiko besteht, dass die Waffen an eine unerwünschte Drittpartei weitergegeben werden.

Ende 2019 beschloss der Bundesrat, dem Parlament zwei Varianten eines indirekten Gegenvorschlags zur Initiative zu unterbreiten, mit der Absicht, die Kriterien für Waffenausfuhren auf Gesetzesstufe zu verankern. Die Allianz begrüsste die Eingabe eines Gegenvorschlags.

Internationale Verpflichtungen sind zu erfüllen

Die Schweiz ist Vertragsstaat des Abkommens zum internationalen Waffenhandel (auch Arms Trade Treaty, kurz ATT). Damit hat sie sich verpflichtet, Rüstungsgeschäfte nicht zu bewilligen, wenn ein Risiko besteht, dass mit den Waffen schwere Menschenrechtsverletzungen erleichtert oder begangen werden. Desgleichen hat die Schweiz die Genfer Abkommen über den Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten unterzeichnet. Dabei gehen die Vertragsstaaten die Verpflichtung ein, keine Waffen an internationale Akteure*innen zu verkaufen, welche diese im Widerspruch zum internationalen humanitären Völkerrecht einsetzen oder sehr wahrscheinlich einsetzen werden.