Die Schweiz im Kontext europäischer Abschiebepolitik

Die ausländerrechtliche Administrativhaft bildet einen wichtigen rechtlichen Referenzpunkt für die aktuellen Entwicklungen in der europäischen und schweizerischen Migrationspolitik. Als im Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) geregelte Form des Freiheitsentzugs dient sie rechtlich zu der Sicherstellung einer Wegweisung oder Überstellung und greift tief in die persönliche Freiheit ein. Gerade deshalb unterliegt sie nach ihrer gesetzlichen Konzeption engen Voraussetzungen und darf weder strafenden noch präventiven Zwecken dienen (BGE 134 I 92 E. 2.3.3; 139 I 206 E. 2.4).

Gerade zwischen diesem rechtlichen Ausnahmecharakter der Administrativhaft und der migrationspolitischen Realität zeigt sich seit Jahren eine zunehmende Spannung. Während Freiheitsentzug rechtlich nur als letztes Mittel zur Sicherstellung einer Wegweisung zulässig ist, werden Freiheitsentzug, Überwachung und weitere Zwangsmassnahmen in der europäischen Migrationspolitik zunehmend als reguläre Instrumente staatlicher Migrationssteuerung verstanden. Politisch legitimiert wird dies mit dem Ziel einer möglichst konsequenten Durchsetzung von Rückkehrentscheiden und Ausschaffungen. Diese Entwicklung prägt auch die aktuellen Reformen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) sowie die Pläne für eine neue europäische Rückführungsverordnung.

Die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) und die Schweiz

Am 12. Juni 2026 ist das neue Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) in Kraft getreten. Seit den 1990er Jahren bildet das GEAS den europäischen Rechtsrahmen für Asylverfahren und die Aufnahme von Schutzsuchenden. Nach den hohen Flucht- und Migrationsbewegungen des Jahres 2015, die das Dublin-System an seine Grenzen brachte, bestand ein breiter politischer Konsens über Reformbedarf. Nach jahrelangen Verhandlungen verabschiedeten Rat und Parlament der Europäischen Union im Frühjahr 2024 schliesslich zehn miteinander verknüpfte Rechtsakte.

Die Schweiz übernimmt als Schengen- und Dublin-assoziierter Staat diejenigen Teile der Reform, die eine Weiterentwicklung dieser Abkommen darstellen: die Asyl- und Migrationsmanagementverordnung (AMMR), die die bisherige Dublin-III-Verordnung ersetzt, die Eurodac-Verordnung, die Überprüfungsverordnung («Screening»), die Krisenverordnung sowie die Rückkehrgrenzverfahrensverordnung. Da diese Übernahme Anpassungen im nationalen Recht erforderte, musste das Parlament zustimmen, was es im September 2025 tat.

In der Vernehmlassung intervenierte eine breite Koalition aus Rechtsberatungsstellen, Hilfswerken und Gewerkschaften: Die Schweiz übernehme mit dem Pakt primär repressive Elemente, während Schutzstandards und Menschenrechte für Asylsuchende auf der Strecke blieben. Sie forderten den Bundesrat auf, die verbleibenden Handlungsspielräume konsequent zugunsten von Asylsuchenden zu nutzen. Der Bundesrat teilte diese Einschätzung jedoch nicht und bewertete die Reformen als Beitrag zu einem «effizienteren» und «krisenresistenteren» Asylsystem und erklärte ausdrücklich, die Umsetzung des Pakts auch über die schengenrechtlich verbindlichen Bestandteile hinaus unterstützen zu wollen.

Die neue europäische Rückführungsverordnung

Der EU-Migrations- und Asylpakt (GEAS) führt umfassende Reformen des europäischen Asylsystems ein, insbesondere hinsichtlich der Asylverfahren, der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der Verfahren an den Aussengrenzen. Er enthält jedoch nur begrenzte Bestimmungen zur Rückführung von Personen in Drittstaaten. Die neuen Rückkehrregelungen des Pakts (2024/1349) gelten primär für Personen, deren Asylgesuch im Grenzverfahren an den europäischen Aussengrenzen abgelehnt wird. Für alle übrigen ausreisepflichtigen Personen ist die Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG massgeblich. Damit besteht aus Sicht der Europäischen Kommission eine zentrale Lücke: die konsequente Ausschaffung von ausreisepflichtigen Personen. Nach Angaben der Europäischen Kommission verlassen derzeit nur rund 20 Prozent der ausreisepflichtigen Drittstaatsangehörigen die Europäische Union tatsächlich. Als Gründe werden unter anderem unterschiedliche nationale Vollzugssysteme, fehlende Kooperation von Herkunftsstaaten sowie Untertauchen oder Weiterreise innerhalb Europas genannt. Diese Lücke soll nun die neue Rückführungsverordnung schliessen, auf die sich das Europäische Parlament und der Europäische Rat Anfang Juni 2026 politisch geeinigt haben. Sie steht formal ausserhalb des GEAS, ergänzt diese und ist auf eine stärkere Vereinheitlichung des Rückführungsvollzugs ausgerichtet. Anders als die bisherige Rückführungsrichtlinie schafft sie unmittelbar anwendbares Recht.

Zentral und besonders umstritten ist die Einführung sogenannter «Return Hubs». Mit diesem Begriff versucht die EU, die Zentren als «innovative Lösung» für bestehende Vollzugsprobleme zu präsentieren. Tatsächlich handelt es sich jedoch um ausgelagerte Abschiebelager in Drittstaaten, in welche Personen ohne Aufenthaltsrecht in der EU überstellt werden können.

Die rechtliche Voraussetzung für dieses Modell schafft eine parallel beschlossene Lockerung der Regeln zur Überstellung in sogenannte «sichere» Drittstaaten. Bisher setzte eine solche Überstellung grundsätzlich voraus, dass zwischen der betroffenen Person und dem Drittstaat eine hinreichende Verbindung bestand, etwa durch frühere Aufenthalte, familiäre Bindungen oder einen sonstigen relevanten Bezug. Dieses Verbindungskriterium wurde im Laufe des Gesetzgebungsprozesses weitgehend aufgegeben. Künftig soll teilweise bereits eine entsprechende Vereinbarung zwischen der EU oder einem Mitgliedstaat und dem betreffenden Drittstaat genügen.

Damit eröffnet die Verordnung erstmals ausdrücklich die Möglichkeit, Menschen gegen ihren Willen in Staaten auszuschaffen, zu denen sie keinerlei persönlichen Bezug haben. Wie diese Return Hubs konkret ausgestaltet sein werden, bleibt in der Verordnung weitgehend offen. Die Erfahrungen mit Lagern an den europäischen Aussengrenzen, insbesondere den «Closed Controlled Access Centres» (CCAC), sowie die vorgesehene Funktion der Zentren legen nahe, dass es sich faktisch um haftähnliche Einrichtungen handeln wird. Daran ändern auch die in der Verordnung vorgesehenen menschen- und flüchtlingsrechtlichen Schutzgarantien wenig, zumal die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass formale Garantien menschenwürdige Bedingungen nicht zwingend sicherstellen.

Ein weiteres zentrales Element der Verordnung ist die stärkere europaweite Durchsetzung von Wegweisungsentscheiden. Durch gegenseitige Anerkennung und Vollstreckung soll insbesondere die sogenannte Sekundärmigration erschwert werden, also die Weiterreise ausreisepflichtiger Personen in andere Mitgliedstaaten. Technisch umgesetzt wird dies durch die Einführung einer Europäischen Rückkehrentscheidung (European Return Order, ERO). Wegweisungsentscheide sollen künftig standardisiert erfasst und über das Schengener Informationssystem (SIS) den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten zugänglich gemacht werden.

Die Neuerungen fügen sich in die seit Jahren vorangetriebene Vernetzung europäischer Migrations- und Sicherheitsdatenbanken ein, die unter dem Schlagwort der «Interoperabilität» auch die Reformen des Eurodac-Systems prägt. Die angestrebte Effizienz beruht dabei nicht nur auf einem intensivierten Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch auf einer Ausweitung des behördlichen Zugriffs auf Daten aus dem Asyl- und Migrationsbereich. Technische Schnittstellen ermöglichen einen nahezu durchgängigen Zugriff auf Informationen, die ursprünglich für klar abgegrenzte Zwecke erhoben wurden. Die funktionalen Trennlinien zwischen Asyl-, Migrations- und Strafverfolgungsbehörden verwischend dadurch immer mehr. 

Weitere Verschärfungen betreffen die ausländerrechtliche Administrativhaft und andere Formen der Kontrolle ausreisepflichtiger Personen. Die maximale Haftdauer soll auf bis zu 24 Monate erhöht und unter bestimmten Voraussetzungen um weitere sechs Monate verlängert werden können. Bislang war sie in der Schweiz maximal 18 Monate lang. Dazu kommen verschärfte Mitwirkungspflichten sowie zusätzliche Kontroll- und Zwangsmassnahmen, darunter die elektronische Überwachung mittels Fussfesseln oder Hausdurchsuchungen. Die Verordnung setzt damit auf den weiteren Ausbau freiheitsbeschränkender Instrumente, um Menschen, die als unerwünscht gelten, möglich stark kontrollieren zu können.

Aus schweizerischer Perspektive liegt die Bedeutung der aktuellen EU-Reformen allerdings nur bedingt in diesen Verschärfungen. Viele der nun auf europäischer Ebene vorgesehenen Massnahmen sind hierzulande seit Jahren etabliert. Das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) kennt weitreichende Mitwirkungspflichten, Ein- und Ausgrenzungen, verschiedene Formen ausländerrechtlicher Haft sowie die Inhaftierung von Minderjährigen und Familien im Wegweisungsvollzug. Hinzu kommen Eingriffe wie die Auswertung elektronischer Datenträger von Asylsuchenden zur Feststellung ihrer Identität. Die Schweiz verfügt also bereits heute über ein ausgebautes und im europäischen Vergleich ausgesprochen repressives Instrumentarium zur Kontrolle, Inhaftierung und Ausschaffung von Personen ohne Aufenthaltsrecht.

Externalisierung als Leitprinzip europäischer Migrationspolitik

Die aktuellen Reformen stellen jedoch keinen grundlegenden Richtungswechsel dar, sondern verschärfen eine migrationspolitische Entwicklung, die die europäische Asyl- und Migrationspolitik seit Jahren prägt: die Externalisierung der Migrationskontrolle. Ziel dieser Politik ist es, Migration möglichst ausserhalb des europäischen Territoriums zu «kontrollieren» und Schutzsuchende bereits vor Erreichen der EU-Grenzen von einer Einreise abzuhalten. Damit soll verhindert werden, dass sie überhaupt in den rechtlichen Zuständigkeitsbereich der EU gelangen und die damit verbundenen Schutzgarantien in Anspruch nehmen können.

Ausdruck dieser Politik sind beispielsweise die Zusammenarbeit der EU mit der libyschen Küstenwache, das EU-Türkei-Abkommen sowie die wiederholt dokumentierten Pushbacks an den europäischen Aussengrenzen. Da Externalisierung darauf abzielt, Migration bereits vor dem Erreichen europäischen Territoriums zu verhindern, ist sie auf Zwangsmassnahmen angewiesen, die die Bewegungsfreiheit von Migrant*innen einschränkt. Die dabei regelmässig dokumentierten Menschenrechtsverletzungen sind weniger eine Ausnahme, sondern eher eine strukturelle Folge dieser externalisierten Grenzpolitik. Auch die Schweiz beteiligt sich daran. Seit 2024 zahlt sie in den Fonds für integrierte Grenzverwaltung (BMVI-Fonds) ein, der insbesondere den Ausbau des Grenzschutzes an europäischen Aussengrenzen wie Frontex finanziert. Im Juni 2026 beschloss der Bundesrat zudem eine Erhöhung des Schweizer Beitrags auf voraussichtlich rund 323 Millionen Franken.

Neu an den aktuellen Reformen ist deshalb weniger die Logik der Externalisierung selbst als vielmehr die Absenkung der rechtlichen Hürden für ihre Umsetzung. Wie der Bundesrat selbst festhält, sind frühere Externalisierungsprojekte oftmals an praktischen und rechtlichen Hindernissen gescheitert. Mit der Schaffung einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage für Abschiebezentren und der Lockerung der Voraussetzungen für Überstellungen in Drittstaaten zielen die Reformen gerade darauf ab, diese Hindernisse zu beseitigen und die Auslagerung des Wegweisungsvollzugs rechtlich und politisch abzusichern. Die Kosten dieser Politik tragen die betroffenen Asylsuchenden und Migrant*innen. Immer weniger steht die materielle Schutzprüfung im Zentrum, also die Frage, ob also eine Person Schutz benötigt und welche Rechte ihr zustehen. Dagegen wird die Frage wichtiger, welcher Staat für sie verantwortlich gemacht werden kann oder bereit ist, sie aufzunehmen.

Die neue Rückführungsverordnung muss vom Europäischen Parlament und vom Rat der EU noch formell verabschiedet werden (Stand Juni 2026). Nach ihrer Annahme tritt sie mit der Veröffentlichung im Amtsblatt der EU in Kraft. Einzelne Bestimmungen, wie die der ausgelagerten Abschiebezentren, sollen dabei unmittelbar anwendbar sein. Für die Schweiz als Schengen-assoziierter Staat folgt anschliessend ein separates Übernahmeverfahren. In der Regel besteht dafür eine Umsetzungsfrist von rund zwei Jahren]. Bundesrat Beat Jans hat die Übernahme der neuen Regelungen bereits als Priorität für die kommenden Monate bezeichnet.

Die Reformen sind deshalb nicht nur für die EU von Bedeutung. Nebst der vertraglichen Übernahme zentraler Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands kann sich die Schweiz schon allein aufgrund ihrer geografischen Lage nicht von den umgebenden Staaten entkoppeln. Die in der EU vorangetriebene Externalisierung setzt auch in der Schweiz den Referenzrahmen dafür, welche asyl- und migrationspolitischen Massnahmen als politisch umsetzbar und legitim erscheinen.

Externalisierung in der Schweizer Politik

Dass Externalisierung längst auch in der Schweiz als politische Option diskutiert wird, zeigt die im April 2026 veröffentlichte «Auslegeordnung des Bundesrates zu Asylverfahren und Wegweisungsvollzug im Ausland». Der Bericht entstand in Erfüllung des Postulats Caroni (23.4490) und stützt sich auf eine vom Staatssekretariat für Migration in Auftrag gegebene Studie. Untersucht werden sowohl die Auslagerung von Asylverfahren als auch Modelle zur Externalisierung des Wegweisungsvollzugs.

Der Bundesrat verweist zwar auf erhebliche rechtliche, politische und praktische Hürden sowie auf die damit verbundenen Risiken und Kosten. Gleichzeitig schliesst er Externalisierungsmodelle jedoch nicht grundsätzlich aus. Er hält fest, dass solche Ansätze das bestehende Asyl- und Wegweisungssystem zwar nicht ersetzen, unter bestimmten Voraussetzungen aber ergänzen könnten. Gerade darin liegt die politische Bedeutung des Berichts: Die Debatte dreht sich nicht mehr primär um die Frage, ob Externalisierung grundsätzlich zulässig oder legitim ist, sondern darum, unter welchen Bedingungen sie umgesetzt werden könnte. Besonders deutlich zeigt sich dies beim Wegweisungsvollzug. Weil die betroffenen Personen bereits einen negativen Asylentscheid erhalten haben, stuft die Studie die rechtlichen Hürden als geringer ein als bei ausgelagerten Asylverfahren. Der Bundesrat verwirft entsprechende Modelle denn auch nicht grundsätzlich, sondern hält eine spätere Beteiligung ausdrücklich offen. Er will die Entwicklungen auf europäischer Ebene «eng verfolgen» und prüfen, ob sich die Schweiz künftig daran beteiligen soll.

Abschiebezentren und die Politik der «Rückführung»

Der Wegweisungsvollzug wirkt in der Debatte um die GEAS-Reform oft als rein technisches Vollzugsproblem, das sich durch neue Instrumente effizienter organisieren lasse. Die verwendete Sprache ist dabei aufschlussreich: Begriffe wie «Management», «Effizienz», «Optimierung» oder «Innovation» stammen aus der Unternehmensführung und verlagern den Fokus von (menschen-)rechtlichen Fragen auf die möglichst reibungslose Organisation staatlicher Verfahren.  Dabei scheitern Ausschaffungen nicht primär an organisatorischen Defiziten, sondern häufig an völkerrechtlichen Verpflichtungen und Schutzgarantien wie dem Non-Refoulement-Gebot sowie an der fehlenden Kooperation von Herkunftsstaaten. Dennoch bleibt die strikte Durchsetzung von Wegweisungen das erklärte politische Ziel, und die Erhöhung der Rückführungsquote wird im politischen Diskurs zum Gradmesser staatlicher Handlungsfähigkeit stilisiert. Unabhängig davon, welche Wirkung die Verschärfungen tatsächlich entfalten, soll nach aussen signalisiert werden: «Wir greifen durch». Zur Begründung wird dabei regelmässig die «Glaubwürdigkeit» des Asylsystems angeführt. Sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene gilt ein konsequenter Wegweisungsvollzug als Voraussetzung dieser Glaubwürdigkeit. Dabei liesse sich «Glaubwürdigkeit» ebenso aus der Einhaltung menschenrechtlicher Verpflichtungen ableiten.

Diese Logik zeigt sich auch in aktuellen parlamentarischen Vorstössen. Zwar sind Motionen nicht mit konkreter Gesetzgebung gleichzusetzen, sie geben jedoch Aufschluss darüber, welche Forderungen im politischen Diskurs an Bedeutung gewinnen. Dabei ist zu beachten, dass insbesondere rechte Parteien parlamentarische Vorstösse häufig strategisch einsetzen, um Debatten zu beeinflussen, weshalb diese auch nicht überbewertet werden sollten. Wie Solidarité sans frontières in ihrem Parlamentsmonitoring zur Sommersession 2026 festhält, wurden allein in dieser Session sechzehn Vorstösse zu Asyl und Migration eingereicht, die Mehrheit davon von SVP und FDP, welche Verschärfungen fordern.

Darunter auch eine Motion von Petra Gössi (FDP), die eine Beteiligung der Schweiz an den aussereuropäischen Abschiebezentren («Return Hubs») fordert. Sie begründet die Unterbringung abgewiesener Asylsuchender in Drittstaaten mit der Entlastung des hiesigen Asylsystems und einer effizienteren Organisation des Wegweisungsvollzugs. Auch hier würden die zentralen Hindernisse einer Ausschaffung durch solche Zentren wohl kaum beseitigt werden. Rückführungen scheitern häufig daran, dass Herkunftsstaaten die Rücknahme ihrer Staatsangehörigen verweigern oder völker- und menschenrechtliche Verpflichtungen einer Ausschaffung entgegenstehen. Die räumliche Verlagerung betroffener Personen in ein Abschiebezentrum ausserhalb Europas ändert an der fehlenden Kooperation der Herkunftsländer und/oder völker- und menschenrechtliche Schranken wenig. Die politische Funktion solcher Zentren besteht daher in der Signalisierung von Härte und der Auslagerung der Verantwortung zur Einhaltung von Menschenrechten. Es bleibt also offen, was Gössi mit der «Entlastung» des Asylsystems genau meint: administrative Aufgaben, Unterbringungskosten oder völkerrechtliche Verpflichtungen, die sich aus dem Schutz der Grund- und Menschenrechte ergeben.

Die Normalisierung migrationspolitischer Zwangsmassnahmen

Besonders weit geht die Forderung nach der Entrechtung von Asylsuchenden bei der Motion von Knutti (SVP). Sie fordert geschlossene Zentren in Drittstaaten, in denen Asylsuchende ihr Verfahren abwarten sollen, sowie eine Arbeitspflicht zur angeblichen «Schadensminderung». Bereits diese Wortwahl ist bemerkenswert: Sie unterstellt einen Schaden, der nicht in einem konkreten Verhalten, sondern allein in der Schutzsuche selbst bestehe. Die Verbindung von Freiheitsentzug und Arbeitspflicht erinnert weniger an ein Asylverfahren als an eine Form der Internierung. Der Vorstoss von Knutti behandelt Schutzsuchende nicht als Träger*innen von Rechten, sondern als Personengruppe, die kontrolliert, interniert und von der Gesellschaft ferngehalten werden soll.

Gerade hierin zeigt sich die Normalisierung migrationspolitischer Zwangsmassnahmen. Freiheitsentziehende und freiheitsbeschränkende Massnahmen werden zunehmend als selbstverständliche Instrumente staatlicher Asyl- und Migrationspolitik behandelt. Die Grenze zwischen Ausnahme und Regel verschwimmt: Neben formeller Haft wie die ausländerrechtliche Administrativhaft, treten Formen faktischer Internierung, räumlicher Isolation und umfassender Kontrolle auf, die als legitime Antwort auf die Mobilität von Menschen und deren Forderung nach Schutz gilt. Migration wird dabei bis immer stärker in Begriffen von «Gefahr» und «Sicherheit» gefasst, die als «Antwort» darauf Zwangsmassnahmen politisch anschlussfähig machen. Bereits die Einführung der ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen in den 1990er Jahren erfolgte unter stark sicherheitspolitischen Vorzeichen. Mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht wurden Freiheitsentzug und Zwang erstmals systematisch als Instrumente der Schweizer Asyl- und Migrationspolitik etabliert. Seither wurde die Administrativhaft schrittweise ausgebaut: Die maximale Haftdauer wurde verlängert, neue Haftformen eingeführt und der Katalog der Zwangsmassnahmen kontinuierlich erweitert.

Fazit

Die aktuellen Entwicklungen in der europäischen und schweizerischen Asyl- und Migrationspolitik sind weniger durch neue Problemlagen geprägt als durch eine Verschiebung der politischen Deutungshoheit. Die migrationspolitische Richtung hin zu verstärkter Externalisierung sowie zum Ausbau von Haft-, Kontroll- und Rückführungsmassnahmen ist zwar erkennbar. Wie weit die aktuellen Reformen und Externalisierungsprojekte tatsächlich umgesetzt werden können, bleibt jedoch offen. Sowohl ihre praktische Umsetzung, etwa der Aufbau der notwendigen Infrastruktur an den Aussengrenzen und der Abschluss von Abkommen mit Drittstaaten, als auch ihre (menschen-)rechtlichen Grenzen werden weiterhin Gegenstand politischer und juristischer Auseinandersetzungen sein. Die Kontrolle von Mobilität wird damit nicht allein durch staatliche Strategien bestimmt, sondern auch durch den Widerstand der Betroffenen selbst.