H.K. c. Suisse: discrimination des couples en concubinage en matière de moyens de subsistance

Le recourant, H.K., vit en concubinage stable avec sa partenaire et leurs enfants communs. Tandis qu’il perçoit de l’aide sociale économique, sa compagne bénéficie de prestations de l’assurance-invalidité sous la forme d’une rente AI, de rentes pour enfant et de prestations complémentaires. L’autorité d’aide sociale compétente considère une partie de ces revenus comme des contributions au concubinage et en tient compte dans le budget d’aide sociale du recourant, réduisant ainsi largement le montant de l’aide qui lui est versée.

En 2021, le recourant reçoit selon les mois 62,25 francs par mois, alors que, selon les barèmes de l’aide sociale applicables en matière de frais de logement et de besoins de base, il devrait percevoir environ 1 034 francs par mois. L’autorité argumente que le recourant vit en ménage avec sa partenaire et leurs enfants, et que celle-ci doit contribuer à subvenir aux besoins de la famille grâce à ses revenus issus de l’assurance-invalidité et des prestations complémentaires. L’autorité tient compte de la totalité des rentes pour enfant et verse donc au ménage le minimum vital au sens de l’aide sociale, alors que la compagne et les enfants auraient droit à un minimum vital plus élevé en vertu des prestations complémentaires

En juillet 2025, le Tribunal fédéral (TF) estime que le fait de considérer une contribution au concubinage dans le calcul de l’aide sociale financière ne viole ni le principe d’égalité ni la protection de la vie privée et familiale. La Haute Cour fonde sa décision sur le principe de subsidiarité: l’aide étatique n’est due qu’à défaut d’autres moyens raisonnables. Dans le cas des couples qui vivent en concubinage stable et qui gèrent communément leurs finances, l’autorité doit tenir compte des revenus des deux personnes lorsqu’elle examine les besoins. Selon les juges, le fait que le recourant ne perçoive qu’un montant très faible ne porte pas atteinte au minimum vital tant que les besoins globaux du ménage restent couverts.

Cadre légal

D’après la loi sur l’aide sociale (Sozialhilfegesetz, SHG/ZH) du canton de Zurich et l’ordonnance relative à cette loi (Verordnung zum Sozialhilfegesetz, SHV/ZH), les communes fournissent une aide aux personnes en situation de détresse qui est adaptée aux besoins individuels et aux conditions locales (§ 1 et 2 al. 1 SHG/ZH). Ont droit à une aide financière les personnes qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ni à celui des proches qui vivent sous le même toit (§ 14 SHG/ZH; § 16 al. 1 SHV/ZH). L’aide sociale garantit le minimum vital social en tenant compte des besoins personnels (§ 15 SHG/ZH; § 17 al. 1 SHV/ZH) et s’aligne sur les directives de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) (§ 17 al. 1 SHV/ZH). Conformément au paragraphe 16 alinéa 2 SHV/ZH, les moyens de subsistance comprennent tous les revenus et la fortune de la personne qui sollicite l’aide ainsi que du/de la conjoint⸱e⸱x ou partenaire enregistré⸱e⸱x avec qui elle vit.

L’aide sociale économique est soumise au principe de subsidiarité, qui est inscrit au niveau constitutionnel et découle notamment de l’article 6 de la Constitution fédérale (Cst.). Ce principe concrétise le mandat d’État social constitutionnel: les prestations étatiques de soutien interviennent uniquement dans le cas où la personne dans le besoin ne dispose pas d’autres moyens raisonnables de subvenir à ses besoins vitaux. Cette protection minimale ancrée dans la Constitution est assurée par l’article 12 Cst., qui prévoit un droit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse, mais qui se limite à la garantie du minimum vital absolu et n’établit aucun droit à un montant de prestation déterminé.

L’article 8 Cst. et l’article 14 CEDH garantissent une protection des droits fondamentaux, notamment contre toute inégalité de traitement injustifiée. L’article 13 Cst., en combinaison avec l’article 8 CEDH, garantit la protection de la vie privée et familiale, qui, selon la jurisprudence, s’étend aux unions de fait telles que le concubinage. Si les prestations complémentaires à l’assurance-invalidité, prévues par les articles 112 et 112a Cst., visent à garantir le minimum vital aux bénéficiaires de rentes, elles n’instituent aucune primauté absolue par rapport aux autres systèmes de prestations relevant du droit social.
Minimum vital et primauté du droit fédéral
Selon Tobias Hobi, avocat à l’Unabhängigen Fachstelle für Sozialhilferecht (UFS), il est essentiel que le niveau des prestations complémentaires soit plus haut que le minimum absolu prévu à l’article 12 Cst. pour garantir un minimum vital au sens du droit des assurances sociales.

Pour que ces prestations soient prises en compte dans le cadre de l’aide sociale, les autorités cantonales ou communales interfèrent dans un système de prestations garanti par le droit fédéral. Me Hobi y voit une violation de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.): les communes ne devraient pas, en calculant l’aide sociale, relativiser ou entrer en contradiction avec les droits que la Confédération a expressément créés pour garantir le minimum vital.

Le Tribunal fédéral estime quant à lui que les prestations complémentaires ne jouissent pas d’une primauté absolue sur l’aide sociale. Ni l’article 112 ni l’article 112a Cst. ne protègent les revenus de manière illimitée. Si les prestations complémentaires doivent viser à garantir le minimum vital aux bénéficiaires de rentes, elles ne sont pas systématiquement exclues du champ de la législation sur l’aide sociale. Le TF estime que le minimum vital garanti par la Constitution à l’article 12 Cst. doit être préservé dans sa globalité, sans quoi la prise en compte des prestations complémentaires dans le calcul de l’aide sociale n’est pas admissible. Les juges considèrent que le fait que le minimum prévu par la législation sur l’aide sociale soit inférieur au minimum vital est inhérent au système et admissible du point de vue constitutionnel.

Une érosion du minimum vital et des conditions d’existence dignes

Il est particulièrement problématique au vu des droits humains que l’ensemble des revenus excédentaires de la partenaire, y compris les rentes pour enfant, soit considéré comme contribution au concubinage. La famille ne dispose en effet plus d’aucune marge de manœuvre financière pour des activités adaptées à l’âge des enfants, pour les loisirs, la vie sociale, mais aussi pour les imprévus ainsi que pour constituer une prévoyance ou mettre des réserves minimales de côté.

Selon Me Hobi, cette pratique place la mère et les enfants se retrouvent en dessous du minimum vital qui doit leur être garanti et qui est prévu par les assurances sociales. Selon l’avocat, le TF ne peut pas simplement se référer formellement à l’article 12 Cst., car cette affaire ne traite pas seulement de la survie biologique, mais surtout de l’existence digne au sens de l’article 7 Cst.

Le Tribunal fédéral objecte que les prestations complémentaires prévues à l’article 112a al. 1 Cst. sont accordées lorsque les rentes AVS ou AI ne couvrent pas les besoins vitaux. La loi sur les prestations complémentaires (LPC) concrétise cette exigence constitutionnelle et régit les conditions ainsi que la portée de ces prestations (art. 2 al. 1 et 2 LPC). Pour les juges, les prestations complémentaires garantissent un minimum vital au sens du droit des assurances sociales qui est supérieur au minimum absolu inscrit à l’article 12 Cst. et au minimum prévu par le droit en matière d’aide sociale. Elles constituent des prestations d’assurance sociale à part entière, en dehors de l’aide sociale. Ces prestations peuvent néanmoins être considérées comme des revenus lors de l’évaluation de la capacité économique comme le prévoit le droit en matière d’aide sociale. L’ensemble des moyens disponibles, y compris les rentes AVS ou AI et les prestations complémentaires, peuvent également être pris en considération, ce qui va dans le sens du principe de responsabilité individuelle et d’égalité de traitement.

Le Tribunal fédéral rejette le grief selon lequel la garantie du minimum vital a été violée: il estime que le ménage dispose encore de prestations à hauteur du minimum vital au sens de la législation sur l’aide sociale. L’article 12 Cst. garantit uniquement le minimum absolu et ne confère aucun droit à un montant de prestation déterminé. Le fait que le recourant reçoive 62,25 francs seulement certains mois n’a pas d’influence puisque sa compagne contribue à l’entretien du ménage commun avec ses revenus et que les besoins globaux sont couverts. La Haute Cour ne constate donc pas de violation des articles 7 et 12 Cst.

Droits de l’enfant et protection de la vie familiale

Des ressources en moins pour les enfants

Le Tribunal fédéral s’est à peine penché sur la situation des enfants, qui constitue pourtant un point essentiel dans cette affaire. En considérant la totalité des rentes pour enfant comme une contribution au concubinage, ce sont précisément les ressources destinées spécifiquement à subvenir aux besoins des enfants qui sont soustraites.

Me Hobi fait valoir que cette décision prive de fait les enfants des moyens consacrés à leur éducation, à leur intégration sociale et à des loisirs adaptés à leur âge, les reléguant à une situation à peine conforme à la protection constitutionnelle de la dignité humaine (art. 7 Cst.) et aux garanties internationales relatives à la protection des enfants.

Le Tribunal fédéral considère pourtant que les rentes pour enfant font également partie du revenu du ménage, car elles ne sont pas affectées à un usage spécifique, mais servent à couvrir les besoins vitaux des enfants en général. Les juges estiment qu’il n’existe aucune base légale prescrivant l’exclusion des prestations d’enfant du calcul tant que le minimum vital du ménage tel que le définit le droit en matière d’aide sociale est dans l’ensemble respecté.

Atteinte à la vie familiale

Cette pratique constitue également une atteinte disproportionnée à la vie familiale (art. 13 Cst., art. 8 CEDH) du point de vue des droits humains. L’État oblige en effet l’un des parents à utiliser les prestations qui lui sont garanties par le droit des assurances sociales pour compenser les prestations d’aide sociale versées à l’autre parent.

L’État influence ainsi la répartition privée des rôles et des tâches au sein de la famille, sans qu’il n’existe une obligation légale d’entretien en cas de concubinage et sans procéder à un examen individuel du caractère raisonnable.

Si le Tribunal fédéral reconnaît l’existence d’une atteinte à la sphère protégée à l’article 13 Cst. et à l’article 8 CEDH, il la juge néanmoins justifiée: cette pratique est prévue par la loi, poursuit un but légitime, à savoir une utilisation appropriée des fonds publics, et est proportionnée. L’aide sociale ne se base pas sur un mode de vie particulier, mais sur des faits économiques. Elle n’impose pas une certaine répartition des rôles au couple, mais tient simplement compte de la gestion commune du ménage.

L’égalité mise en question: concubinage vs. mariage

Le Tribunal fédéral rejette certes une égalité formelle entre le mariage et le concubinage, mais fonde la prise en compte d’une partie des revenus sur un principe de solidarité économique. De l’avis de l’UFS, ce raisonnement est incohérent puisque les couples en concubinage sont traités comme des couples mariés selon le droit de l’aide sociale, mais ne bénéficient pas des avantages inhérents au mariage (par ex. en matière de succession, d’imposition ou de rente de veuf⸱ve⸱x). Cette égalité asymétrique induit une inégalité de traitement objectivement injustifiée (art. 8 Cst., art. 14 CEDH) et exerce une pression indirecte à se marier.

La Haute Cour objecte à cet argument qu’il n’existe pas de discrimination au sens des articles 8 al. Cst. et 14 CEDH. Elle explique que, selon le principe d’égalité devant la loi, qui implique que tout ce qui est semblable doit être traité de la même façon par la loi et que tout ce qui est différent doit être traité en fonction de sa différence. Le mariage et le concubinage ne sont pas égaux sur le plan juridique; le concubinage ne compte notamment pas d’obligation légale et réciproque d’entretien. Les juges considèrent qu’un traitement différencié en droit de l’aide sociale est donc justifié, et rappellent qu’il y a discrimination uniquement si la différence de traitement n’est pas objectivement motivée, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

Le fait de tenir compte des revenus du/de la partenaire n’assimile pas le concubinage au mariage, mais sert à évaluer de manière réaliste la capacité économique d’un ménage, selon le principe de solidarité économique. Les ressources financières des deux concubin⸱e⸱x⸱s sont pertinentes pour l’évaluation du droit à l’aide sociale car, dans le cas contraire, la gestion commune des finances serait traitée de manière inégale. Si l’on ne considérait pas ces ressources, les couples vivant en concubinage seraient privilégiés par rapport aux personnes seules qui touchent une aide.

Des lacunes dans la procédure et le point de vue des personnes concernées

Selon l’UFS, il est aussi particulièrement accablant que la mère et les enfants n’aient pas été admis comme parties à la procédure, alors même que leurs prestations, leur minimum vital et leurs droits fondamentaux sont directement affectés.

Cette manière de procéder entre en contradiction avec l’article 29 Cst. ainsi qu’avec les exigences en matière de droits humains relatives à une protection juridique effective (art. 6 CEDH).

Me Hobi critique en outre le fait que le Tribunal fédéral a ignoré la composante du recours relative aux droits de l’enfant: bien que la situation des mineurs constituait un élément essentiel du grief, l’arrêt ne fait pas état d’une pesée des intérêts distincte.

La Haute Cour ne se prononce pas de manière approfondie sur le sujet, se bornant à constater la légalité de la prise en compte des revenus tant que le minimum vital prévu par le droit en matière d’aide sociale pour le ménage est respecté.

Rôle problématique des normes CSIAS

Les critiques visent également l’effet normatif des directives CSIAS, qui n’ont pas été acceptées démocratiquement. Alors qu’elles se contentent de formuler de simples recommandations concernant l’organisation de l’aide sociale, leur portée est quasi contraignante dans la pratique.
Me Hobi dénonce le fait que des normes qui se situent en dessous du minimum vital prévu par le droit des assurances sociales soient employées pour déterminer le minimum vital de familles entières.

Le Tribunal fédéral réfute cet argument en affirmant que les normes CSIAS constituent un cadre de référence approprié et éprouvé pour le calcul de l’aide sociale, et qu’elles sont légitimées sur le plan juridique puisqu’elles sont expressément reconnues comme référence dans l’ordonnance cantonale.

Priorité aux considérations budgétaires, et non à la dignité humaine

Du point de vue des droits humains et de l’UFS, cette affaire met en évidence des lacunes structurelles dans la relation entre l’aide sociale et les assurances sociales:
Le concept de minimum vital garanti par le droit fédéral est presque vidé de sa substance;
Les droits de l’enfant ne font pas l’objet d’un examen en soi;
La vie familiale est grevée par une solidarité économique forcée;
Les couples en concubinage sont désavantagés de manière asymétrique.
Les personnes concernées ne bénéficient pas d’une protection procédurale complète.

Le Tribunal fédéral souligne que dans le domaine des prestations sociales, les droits fondamentaux ne confèrent pas un droit à un soutien étatique le plus élevé possible, et qu’ils servent avant tout de grandes lignes pour effectuer la pesée des intérêts, et non de limites rigides pour calculer les prestations. Le/la législateur⸱trice⸱x et les autorités d’exécution disposent d’une large marge d’appréciation, notamment en ce qui concerne la coordination des divers systèmes de prestations sociales.

Cet arrêt du Tribunal fédéral révèle que l’État met clairement la priorité sur les considérations d’ordre budgétaire et systémique par rapport à une interprétation substantielle de la dignité humaine, des droits de l’enfant et de la vie familiale. L’arrêt réduit la protection constitutionnelle de la subsistance au minimum absolu prévu à l’article 12 Cst. et occulte largement la dimension qualitative d’une vie digne.

Dans ce contexte, le recours pendant devant la Cour européenne des droits de l’homme semble logique: il vise à évaluer la pratique suisse à l’aune des normes minimales en matière de droits humains de la CEDH et des droits de l’enfant, et non pas uniquement à l’aune d’usages dans l’administration ou d’intérêts de politique budgétaire.