Les instances indépendantes de recueil des plaintes en Suisse: évolution, lacunes et besoins

 

Article invité de Claudia Kaufmann, Dr. en droit, Dr. h.c., médiatrice de la ville de Zurich 2004-2020

Les instances indépendantes, des instruments pour garantir l'accès au droit

Les instances indépendantes sont souvent considérées comme un instrument d'accès au droit. Le terme «accès au droit» reprend l'expression anglaise «access to justice», qui désignait à l'origine l'accès aux tribunaux. Entre-temps, ce terme a pris un sens bien plus large et inclut également les institutions ayant pour objectif le règlement extrajudiciaire des litiges. L'accès à la justice se réfère également à la mise en œuvre des obligations en matière de droits humains et de droit international par les activités des autorités et administrations publiques, ainsi qu'aux activités de surveillance et de contrôle parlementaire.

Il faut donc adopter une approche plus globale afin non seulement de permettre et de faciliter, dans la mesure du possible, à toutes les personnes concernées l'exercice de leurs droits devant les tribunaux, mais aussi de garantir au préalable leur droit à une protection juridique par des institutions efficaces et facilement accessibles. Les services spécialisés dans la lutte contre la discrimination et la promotion de l'égalité ainsi que les institutions de défense des droits humains, notamment les services de médiation, sont particulièrement adaptés à cette tâche, en fonction de leur organisation concrète et de leurs missions. Ils ont fait leurs preuves en tant qu'instruments alternatifs de résolution des conflits, en offrant la possibilité de trouver de manière simple, non bureaucratique et facilement accessible des solutions durables qui, dans l'idéal, satisfont les personnes concernées et leur évitent ainsi d'avoir à engager une procédure judiciaire.

Le recours à ces organes de conciliation et de plainte doit rester un choix volontaire pour les personnes concernées. Le rendre obligatoire allongerait la procédure judiciaire, souvent déjà longue, et compliquerait la démarche, ce qui serait contre-productif et peu judicieux.

Les instances indépendantes et efficaces profitent à tous les citoyen·ne·x·s, même si tout le monde n'y a pas recours personnellement. Il ont l’avantage de pouvoir signaler aux autorités et aux administrations compétentes si des lacunes graves concernent plusieurs cas individuels, proposer des améliorations organisationnelles, structurelles, institutionnelles et systémiques, et les intégrer, selon leur pertinence, dans la résolution concrète d'un cas. Ainsi, tout personne pourrait se plaindre auprès de ces instances sans être directement concernée par les lacunes constatées ou invoquées.

Toutefois, ces organismes sont également ouverts, dans des cas particuliers, à toutes les personnes qui souhaitent faire appel à leurs services, avec le moins de conditions préalables possible, la compétence devant toutefois rester territoriale. Les institutions correspondantes revêtent ainsi toujours une importance et une utilité particulières pour les membres de différents groupes vulnérables ainsi que pour les personnes placées dans des établissements fermés (prisons, cliniques, centres d'asile) ainsi qu’en matière d'octroi et d'accessibilité des droits.

Les obstacles à l'exercice des voies de recours

La possibilité de faire valoir des droits soulève des questions d'ordre juridique. Plus les procédures judiciaires sont formalisées, plus ces questions occupent le devant de la scène et doivent être prises en compte. Pour les personnes concernées cependant, l'enjeu est souvent bien plus important: la réalité sociale et les expériences personnelles, mais aussi la manière dont chacun gère l'injustice et la discrimination subies, ainsi que les lacune dans l'accès à la justice jouent un rôle. Qui peut se permettre de faire valoir ses droits, même si l’assistance judiciaire gratuite existe? Qui dispose des moyens financiers, des connaissances nécessaires, de l'assurance requise pour se confronter aux autorités, aux tribunaux et plus largement au système judiciaire? Qui fait preuve de suffisamment d'assurance vis-à-vis de son environnement professionnel et personnel pour défendre son besoin d'engager une procédure judiciaire? Après avoir été victimes de discriminations et de violations des droits humains, la honte, les inhibitions et les craintes empêchent souvent les personnes concernées d'intenter une action en justice. L’expérience de l’injustice renforce leur inquiétude, d'une part, d'avoir peu de chances de succès et, d'autre part, de devoir s'attendre à des répercussions négatives parfois importantes dans leur environnement professionnel, familial et personnel si le dépôt d'une plainte venait à être connu.

Parmi les facteurs difficiles les plus fréquents, on trouve dans la plupart des cas la durée (excessive) des procédures, les coûts financiers, l'issue souvent incertaine des procédures et donc la difficulté d'évaluer les risques liés à une action en justice, ainsi que les difficultés pour rassembler des preuves.

Les organismes de plainte indépendants doivent donc accorder une attention particulière à ces obstacles: leur efficacité dépend notamment de leur capacité à surmonter ceux-ci sur le plan structurel et organisationnel et à contrer ces obstacles de manière directe et indirecte lorsqu’ils traitent les plaintes.

Instances indépendantes en Suisse

En Suisse, il existe différents systèmes d’instances indépendantes ou d'institutions qui reçoivent et traitent les signalements de la population concernant des lacunes, des manquements et des violations de droits. Selon les compétences qui leur sont accordées et leurs domaines de compétence thématiques, elles peuvent être organisées de manière très différente et remplir diverses missions. Il existe également des différences importantes selon si une instanfce est cantonale ou communale. Les principales institutions existantes et leurs particularités sont présentées ci-dessous.

Organes de conciliation judiciaires

Les organes de conciliation les plus connus sont, d'une part, ceux qui traitent les conflits relatifs aux rapports de travail jusqu'à une valeur litigieuse de 30 000 francs (art. 113 al. 2 let. d, du Code de procédure civile suisse, CPC) et, d'autre part, les organes de conciliation en matière de bail à loyer, à ferme d’habitations ou de locaux commerciaux, ou encore de bail à ferme agricole (art. 113 al. 2 let. c CPC). Les deux instances de conciliation sont composées de manière paritaire. La procédure gratuite est obligatoire, ce qui signifie que les employé·e·x·s, les locataires ou les fermier·ère·x·s ne peuvent pas y renoncer et saisir directement le tribunal compétent. Ces instances de conciliation ont également pour mission de conseiller les parties.

Les dispositions générales relatives à la procédure de conciliation judiciaire en matière civile, qui est en principe obligatoire pour les parties, à quelques exceptions près, sont régies par les art. 197 ss CPC, celles relatives à la médiation éventuelle par les art. 213 ss CPC et celles relatives à la procédure simplifiée par les art. 243 ss CPC. Ces dispositions régissent les obligations, les procédures, les compétences, la composition ainsi que les coûts.

Les trois instruments suivants ont pour objectif de régler les litiges à l'amiable à un stade précoce.

Autorités de conciliation extrajudiciaires

Depuis l'entrée en vigueur de la loi sur l'égalité entre homme et femmes (LEg, 1996), il existe dans les cantons des autorités de conciliation pour les litiges relevant de la LEg. Au niveau fédéral, le CPC contient depuis son entrée en vigueur en 2011 les dispositions fédérales correspondantes, qui ont été reprises en substance de l'ancienne LEg. Elles prévoient notamment, pour les conflits du travail relevant du droit privé, une composition doublement paritaire de l'autorité, à savoir en ce qui concerne la représentation des employeur·euse·x·s et des employé·e·x·s ainsi qu’en matière de genre. La procédure est gratuite et facile d'accès. La partie plaignante peut renoncer unilatéralement à la procédure de conciliation et faire valoir ses prétentions directement devant les tribunaux. Ce principe de volontariat s'applique exclusivement à cette dernière; la partie défenderesse ne dispose pas de ce droit; elle doit se soumettre à la procédure. La compétence pour régler les litiges de droit public par le biais d'organes de conciliation conformes à la LEg relève d'une part des cantons, et d'autre part de la Confédération, pour laquelle l'art. 13 al. 3 LEg s'applique.

Règlement extrajudiciaire des litiges spécifiques à une branche

Il existe désormais toute une série d'organes de recours et de règlement des litiges pour différents secteurs économiques qui, selon le Bureau fédéral de la consommation (BFC), ont pour objectif de garantir le bon fonctionnement du marché. Leur structure, leurs compétences et leurs méthodes de travail diffèrent parfois considérablement: ils couvrent tant les domaines de la construction et de l'immobilier, de l'automobile, des services financiers que ceux de la propriété intellectuelle, des médias, du voyage, des assurances sociales et privées, des télécommunications et bien d'autres encore. Leurs noms sont différents, et leurs compétences et leur organisation de droit privé varient. Un grand nombre d'entre elles sont soutenues et gérées par des fondations de droit privé soutenues par le secteur concerné. Les organes de règlement des litiges revendiquent leur indépendance vis-à-vis des secteurs concernés.

L'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision (AIEP) ainsi que, dans une certaine mesure, la Commission suisse pour la loyauté (CLC) du secteur de la publicité sont importantes de la perspective des droits fondamentaux et des droits humains.

L'AIEP est une commission extraparlementaire de la Confédération. Ses neuf membres, qui exercent leurs fonctions à titre accessoire, sont élus par le Conseil fédéral. Si une plainte est déposée, la commission examine si les émissions de radio et de télévision ainsi que les offres en ligne de la SSR respectent les dispositions relatives au contenu telles que les exigences d'objectivité et de diversité, les droits fondamentaux ou la protection de la jeunesse conformément à la loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV). Ses délibérations sont publiques. Ses décisions sont précédées des évaluations des services de médiation compétents pour les différentes unités organisationnelles.

Services de signalement

Au niveau fédéral, il existe différents services de signalement auxquels peuvent être rapportées d'éventuelles irrégularités, infractions ou pratiques incorrectes: il s'agit notamment du Contrôle fédéral des finances et de sa plateforme de signalement Whistleblowing, du Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent et de financement du terrorisme (MROS), ainsi que du Service spécialisé Femmes dans l'Armée et Diversité (FdAD) et de la Fondation Swiss Sport Integrity (SSI), soutenue financièrement par la Confédération, pour les signalements d'éventuels abus dans le domaine du sport.

Instances spécialisées d'enquête et de conseil indépendantes de droit public

Plusieurs États ont mis en place des institutions spécialisées qui permettent aux personnes concernées de faire valoir leurs droits dans des domaines où les rapports de force structurels sont particulièrement déséquilibrés - au détriment des citoyen·ne·x·s - ou dans lesquels certains groupes de population ont des difficultés particulières à faire valoir leurs droits. Selon le domaine et les groupes concernés, des mesures et des structures procédurales sont mises en place pour rétablir l'équilibre ou des services de médiation indépendants spécialisés dans des domaines spécifiques sont créés. En Suisse, deux cas font actuellement l'objet de discussions.

Police et poursuites pénales

Le Code de procédure pénale suisse (CPP) et les réglementations cantonales correspondantes garantissent l'indépendance des enquêtes pénales menées par la police et le ministère public. Cependant, les juristes, les organisations de défense des droits humains et les organisations internationales soulignent depuis longtemps que le double rôle potentiel de la police en tant qu'autorité de poursuite pénale – et donc également en tant qu'instance chargée de faire respecter les droits fondamentaux et les droits humains, d'une part, et en tant que responsable des actes de ses employé·e·x·s, d'autre part, peut entraîner des conflits et nuire à l'indépendance, en particulier dans les cas de recours à la force par la police. Des voies de recours indépendantes doivent donc être garanties.

Le canton de Genève dispose, avec l’organe de médiation indépendante entre la population et la police (MIPP), d'un service de médiation et de recours indépendant, doté d'une fonction de médiation et d'une obligation de rendre compte au commandement de la police et au gouvernement. Il a pour base légale son propre règlement, qui s'appuie sur la loi cantonale genevoise sur la police. Il fonctionne de manière confidentielle et est gratuit pour les plaignant·e·x·s. Les plaintes peuvent être déposées par la population ainsi que par les membres de la police. La personne responsable de la médiation est élue par le gouvernement du canton de Genève.

Parmi les modèles étrangers, on peut citer «The Police Ombudsman’s Office for Northern Ireland» et «The Independent Office for Police Conduct» pour l'Angleterre et le Pays de Galles. Ces deux institutions indépendantes disposent de leurs propres compétences d'enquête. En revanche, les commissaires allemands chargés de la police régionale, qui existent dans les Länder de Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hessen, Mecklemburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein et Thüringen, ont exclusivement les attributions et les compétences des services de médiation classiques (examen des plaintes, recommandations, médiation et conseil). La plupart de ces commissaires sont également médiateurs de leur Land. Leurs tâches et leurs méthodes de travail varient parfois considérablement en ce qui concerne le travail de la police, mais correspondent dans l'ensemble à celles des services de médiation publics en Suisse, qui sont compétents, entre autres, pour traiter des plaintes relatives à la violence policière. Cela signifie donc qu'en Allemagne comme en Suisse, la possibilité de s'adresser à un service de plainte indépendant dans le domaine policier n'existe que dans les Länder, les cantons et les villes qui disposent effectivement de médiateur·trice·x·s ou d'ombudsmans.

Le Comité des droits de l'homme des Nations unies s'est également prononcé sur la création d'institutions indépendantes de ce type dans ses recommandations à la Suisse du 12 août 2017 pour le quatrième cycle d'examen du Pacte II des Nations Unies; il a depuis réitéré sa recommandation (§ 29). De son côté, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a demandé, dans sa communication du 4 décembre 2025, la création d'instances de recours indépendantes et facilement accessibles au niveau fédéral et cantonal. À cet égard, la création d'un organisme d'enquête indépendant de la police et des autorités de poursuite pénale pour les fautes professionnelles à caractère raciste commises par la police doit être explicitement envisagée.

Service de médiation pour les droits de l'enfant

Dans sa motion «Céer un bureau de médiation pour les droits de l’enfant», le conseiller aux États Ruedi Noser demandait en 2019 la création d’une base légale nécessaire à la mise en place d'un service de médiation pour les droits de l'enfant au niveau fédéral (17.06.2019, 19.3633). Les deux chambres ont approuvé la motion, contrairement à l'avis du Conseil fédéral. Le contenu de la consultation qui a suivi, menée en 2023, correspondait toutefois exclusivement à une adaptation de l'ordonnance sur l'encouragement des activités extrascolaires des enfants et des jeunes (OEEJ) et prévoyait uniquement la création d'une organisation nationale de défense des droits de l'enfant chargée de transmettre des connaissances, de conseiller les autorités et de mettre en réseau les différents acteurs. Ainsi, les recommandations faites à la Suisse en 2021 par le Comité des droits de l'enfant des Nations Unies n’ont pas été mises en œuvre et le troisième protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant, ratifié par la Suisse, n’est toujours pas respecté.

Les organisations spécialisées ont donc émis des critiques. En 2020, l'organisation Avocat·e·x·s de l’enfant a créé l’«Office de l'ombudsman suisse des droits de l'enfant» à titre de projet pilote. Depuis 2023, la fondation de droit privé «Office ombudsman enfants» assure le conseil technique correspondant. Elle est financée par des contributions de la Confédération et des cantons, ainsi que par des fondations de droit privé.

Pour mettre en place un véritable service de médiation pour les droits de l'enfant, capable non seulement d'informer, mais aussi de fournir des conseils approfondis et surtout de mener des enquêtes et d'assurer la médiation, comme pour les autres services de médiation de droit public, une base légale appropriée est nécessaire. Trois possibilités se présentent: le transfert des tâches à l'Institution suisse des droits humains (ISDH) avec une adaptation de ses bases légales, la création d'un organisme indépendant doté de la législation nécessaire, ou l'intégration de ces tâches dans un service de médiation fédéral général, dont la création s'impose depuis longtemps. Sur le plan systémique et structurel, la troisième option est certainement la plus convaincante.

Services parlementaires de recours et de médiation (services de médiation)

La Suisse compte depuis plus de 50 ans des services parlementaires de médiation qui, en tant qu'institutions indépendantes, contrôlent l'action administrative de l'État, traitent les plaintes des citoyen·ne·x·s et jouent un rôle de médiation et de conseil. Ils disposent de droits étendus en matière d'accès au dossier et à l'information. Les services de médiation suisses ont été et sont encore fortement influencés par leurs modèles scandinaves, notamment pour leur création et leurs fondements, et s'appuient régulièrement sur leur travail. Il y a plus de 200 ans, en 1809, la Suède a été le premier pays au monde à introduire cette institution. Leur priorité était et reste le contrôle des activités administratives et judiciaires. Leurs compétences en matière de recours et de contrôle ont été conçues en conséquence. Cette priorité n'a pas changé jusqu'à aujourd'hui. Le modèle choisi à l'époque est également à la base de la législation suédoise actuelle. Il en va de même pour le service de médiation danois, qui a commencé ses activités en 1954 et s'est vu confier la mission essentielle de promouvoir la protection juridique et la médiation en faveur des personnes concernées. Cette orientation déterminante aujourd'hui encore ce service au Danemark.

 

L'idée centrale est de créer, en plus des voies de recours et des possibilités de plainte garanties par l'État de droit, un instrument facilement accessible, sans barrières et ouvert à tous les groupes de la population, auquel ceux-ci peuvent s'adresser en cas d'incertitudes, de difficultés ou d'autres problèmes avec l'administration ou une autorité. Les services de médiation complètent ainsi les procédures judiciaires et les autres voies de recours et de plainte formalisées, en proposant un moyen alternatif de résolution des conflits; ils ne visent ni à les complexifier ni à les remplacer. Ils ont pour mission de faire respecter le droit et l'équité dans l'action de l'État, de permettre aux citoyen·ne·x·s d'exercer facilement leurs droits et de promouvoir une gestion administrative de qualité. En renforçant l'accès à la justice de manière générale, les services de médiation permettent également de redonner confiance dans l'action de l'État et de faire participer les individus, tout en consolidant les bases d'une coopération constructive.

La plupart des services de médiation parlementaires suisses se distinguent par une particularité qui n'existe pas dans d'autres pays: ils ne sont pas exclusivement compétents pour les affaires concernant des citoyen·ne·x·s, leurs services peuvent également être sollicités par les collaborateur·trice·x·s des organes étatiques (affaires du personnel). Cette possibilité est non seulement judicieuse sur le plan du droit public et du système, mais elle permet également au service de médiation de se familiariser avec l'organisation, les structures et les méthodes de travail des différents services administratifs, notamment d'un point de vue interne. Ces précieuses connaissances affinent et élargissent la vision de l'activité administrative et aident les services de médiation à développer une approche approfondie et globale dans l'ensemble de leurs activités.

Services de médiation cantonaux et communaux

En Suisse, tous les cantons et toutes les grandes villes ne disposent pas encore d'un service de médiation; celui-ci fait également défaut au niveau fédéral. Aujourd'hui, cet instrument est disponible dans les cantons de Bâle-Campagne, Bâle-Ville, Fribourg, Genève, Schaffhouse, Vaud, Valais, Zoug et Zurich, ainsi que dans les villes de Berne, Lucerne, Rapperswil-Jona, Saint-Gall, Winterthour et Zurich. (En 2023, la création d'un service de médiation dans le canton d'Argovie a été rejetée par 50,1 % des voix lors d'un référendum.) La mise en œuvre du mandat de la Constitution cantonale bernoise (art. 96) a échoué à plusieurs reprises jusqu'à présent. Cela signifie que moins de la moitié des cantons connaissent cet instrument. Il serait tout à fait envisageable que les petits cantons créent un service de médiation commun ou que plusieurs communes se regroupent pour former une institution régionale. Un tel modèle pourrait contribuer à accroître l'efficacité et à promouvoir l'assurance qualité, l'expertise nécessaire ainsi que l'indépendance du service de médiation grâce à un traitement sérieux des cas.

La plupart des services de médiation sont réglementés au niveau constitutionnel, souvent par des dispositions légales. Plus le service de médiation est récent, plus sa structure juridique est détaillée et plus le besoin de réglementation est important. Des différences existent également en ce qui concerne l'organe électoral, dans la mesure où tous les médiateur·trice·x·s ne sont pas élu·e·x·s par le Parlement, mais aussi en ce qui concerne les compétences et les directives en matière de contenu, ainsi que les ressources humaines et financières.

Absence d'un service de médiation fédéral

Au cours des 50 dernières années, de nombreuses tentatives visant à créer un Bureau de médiation au niveau fédéral ont échoué. L'administration fédérale, le Conseil fédéral et le Parlement fédéral ont adopté des positions changeantes à plusieurs reprises: en septembre 1977, le DFJP a présenté un avant-projet «sur le médiateur fédéral», qui citait comme base juridique l'ancien art. 85 al. 1, 3 et 4, de la Constitution fédérale (compétences de l'Assemblée fédérale). Malgré un large soutien lors de la procédure de consultation, le Conseil fédéral a toutefois décidé deux ans plus tard de ne pas poursuivre le projet. Depuis lors, plusieurs interventions parlementaires en faveur de la création d'une telle institution ont été déposées, toutes sans succès. La tentative de créer un bureau de médiation dans le cadre de la révision de la Constitution fédérale a également échoué. Le Conseil fédéral et le Parlement ont refusé d'inclure une disposition constitutionnelle à cet effet. Les initiatives suivantes, lancées à la fin des années 1990 et au début des années 2000 par le biais d'interventions parlementaires visant à promouvoir la création d'un bureau fédéral, ont à nouveau échoué. L'initiative parlementaire déposée en 1998 par la conseillère nationale Angeline Fankhauser demandait la création d'un «service fédéral de médiation en faveur des droits de l'homme» et a tout de même conduit la commission parlementaire compétente du Conseil national à mettre en place une sous-commission chargée d'élaborer une proposition concrète. Elle a opté pour le modèle d'un service de médiation général qui, outre son activité générale et globale de médiation, peut également traiter les plaintes dans le domaine des droits humains, et a présenté un avant-projet correspondant début juillet 2003. Le Conseil fédéral a continué de rejeter l'idée d'un service fédéral de médiation. Les résultats de la procédure de consultation menée en 2003 sur l'avant-projet parlementaire ont été majoritairement négatifs. De plus, le Parlement nouvellement élu à l'automne 2003 a également rejeté la proposition. Plusieurs soutiens de l'idée avaient quitté leurs fonctions, les commissions parlementaires comptaient de nombreux nouveaux membres qui n’avaient pas connaissance de l'histoire ni des efforts déployés pour créer un service de médiation au niveau fédéral. Une motion de renvoi et une motion de non-entrée en matière ont été acceptées; après tous ces efforts, la proposition de loi et l'idée d'un service de médiation fédéral ont été abandonnées. Les initiatives ultérieures sont restées sans succès. Le Conseil fédéral a avancé les mêmes arguments contre leur adoption: en particulier les coûts supplémentaires dans le contexte financier tendu de la Confédération, la crainte de faire grandir l'administration fédérale, la référence à la loi sur le principe de la transparence entrée en vigueur entre-temps. Il a réitéré son refus en mai 2016 dans son rapport «Droit à la protection contre la discrimination» et a rejeté une recommandation en ce sens du Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH) datant de 2015. Cette recommandation a été formulée dans l'étude sur les principes de protection contre la discrimination demandée par le Conseil fédéral au CSDH.

En mai 2023, après vingt ans d'engagement de la part de nombreux milieux de défense des droits humains et d'ONG, l’ISDH est créée. Sa base légale lui interdit explicitement d'exercer une fonction de médiation: «En particulier, l’ISDH n’enregistre aucune plainte individuelle et n’exerce aucune fonction de surveillance ou de médiation.» (art. 10b al. 3 de la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme). Cette exclusion du traitement des cas individuels et de l'activité de médiation rend encore plus évidentes les graves lacunes liées à l'absence d'un service de médiation au niveau fédéral.

Recommandations internationales pour la création et l'organisation d'organes de médiation nationaux

Alors que le Conseil fédéral et le Parlement fédéral peinent à créer un organe de médiation au niveau fédéral, divers organismes internationaux se sont penchés sur la promotion de cet instrument et ont élaboré des recommandations concrètes pour son organisation.

Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)

Cet organe indépendant composé d'expert·e·x·s en droit constitutionnel a été fondé en 1990 dans le cadre du Conseil de l'Europe. Ses plus de 60 membres traitent de questions relatives à l'État de droit, à la démocratie et aux droits humains. En mars 2019, la Commission de Venise a adopté 25 «Principes de Venise sur la protection et la promotion de l’institution du médiateur». Ces principes servent à harmoniser les services de médiation au sein du Conseil de l'Europe et à établir une norme uniforme visant à garantir des standards de qualité pour des institutions efficaces, indépendantes et convaincantes sur le plan structurel, personnel et organisationnel. La Commission de Venise souligne comme points centraux des services de médiation leur indépendance et donc leur importante fonction de contrôle vis-à-vis des gouvernements et des administrations, leur gratuité comme élément central de leur accessibilité ainsi que le fait qu'ils constituent souvent le premier (ou le dernier) recours pour la population en cas de violations des droits humains. Elle cite entre autres comme exigences une base juridique solide – de préférence au niveau constitutionnel –, une mission de prévention et de lutte contre les dysfonctionnements administratifs, ainsi que la protection et la promotion des droits fondamentaux et des droits humains.

 

Cette dernière exigence montre clairement que la Commission de Venise suit la position défendue par le Conseil de l'Europe depuis les années 1990, selon laquelle les institutions de médiation parlementaires sont également des institutions de défense des droits humains et peuvent donc exercer une fonction mixte. Il est également incontestable que les principes de Venise – tout comme les recommandations de l'ONU – ne s'appliquent pas exclusivement aux institutions nationales. Ils constituent une ligne directrice appropriée pour tous les médiateur·trice·x·s parlementaires et fournissent également, sur de nombreux points, des critères adaptés aux médiateur·trice·x·s sectoriel·le·x·s.

Résolutions de l'ONU

Dans plusieurs résolutions, l'Assemblée générale des Nations Unies s'est prononcée en faveur de la création d'institutions nationales de médiation fortes, indépendantes et efficaces dans ses États membres. Elle estime également que ces institutions peuvent et doivent, dans une certaine mesure, être des institutions de défense des droits humains. Dans sa dernière résolution de 2020, elle appelle les États membres à renforcer ces institutions et à se conformer aux Principes de Venise lors de leur création et de leur promotion (Assemblée générale des Nations Unies, Résolution 75/186, 16 décembre 2020).

Les Principes de Paris ont été adoptés en 1993 par l'Assemblée générale des Nations Unies (Résolution 48/134 du 20 décembre 1993, «Principes concernant le statut des institutions nationales») afin de promouvoir les institutions nationales des droits humains. Les institutions des droits humains ne comprennent pas uniquement les instituts nationaux des droits humains au sens strict – en Suisse, il s'agit donc de l’ISDH –, mais aussi les services de médiation qui exécutent et organisent leur mandat en conséquence. Bon nombre des institutions créées après 1989 en Europe de l'Est accordent la priorité à la protection et à la promotion des droits humains; certaines portent même le nom de «délégués aux droits humains». Indépendamment de l'importance que les différents médiateurs suisses accordent au traitement des aspects liés aux droits fondamentaux et aux droits humains dans leur travail, un travail de médiation efficace implique toujours la prise en compte des droits humains. C'est pourquoi les Principes de Paris constituent également pour eux des lignes directrices précieuses et pertinentes en ce qui concerne les critères concrets à respecter. À l'instar des Principes de Venise, ceux-ci comprennent une base juridique, un mandat complet assorti d'exigences claires, des ressources et un financement suffisants, l'indépendance vis-à-vis du gouvernement, l'accessibilité pour les groupes de personnes particulièrement vulnérables.