Update: 07.03.2016

Le rejet clair de l’initiative de mise en œuvre est un oui à l’État de droit

Le 28 février le peuple suisse a clairement rejeté l’initiative dite «mise en œuvre» de l’UDC avec 58,9% des voix. Cette initiative extrême s’est ainsi soldée par une défaite cuisante et imprévue et cela, entre autres, grâce à la forte mobilisation d’une opposition multiforme. Le soulagement et la satisfaction de ceux qui se sont engagés pour les droits fondamentaux et les droits humains en Suisse est grand. 

Comment en est-on arrivé à l’initiative de mise en œuvre?

Après que le peuple ait adopté en novembre 2010 l’initiative «pour le renvoi des étrangers criminels», le Conseil fédéral s’est attaché à produire plusieurs propositions afin d’inscrire dans la loi le nouvel  article 121 al. 3-6 de la Constitution. Puis le Parlement a commencé à débattre. C’est à ce stade que l’UDC a lancé l’initiative de mise en œuvre. Celle-ci avait pour objectif d’intimider les chambres fédérales dans leurs débats en faisant pression sur les parlementaires. Soit ils mettaient l’article constitutionnel en œuvre de la façon extrême dont l’entendait l’UDC, autrement dit sans respect de l’État de droit suisse, soit le parti lancerait une autre initiative qui irait encore plus loin que celle acceptée par le peuple en 2010. Et il s’en est fallu de peu que cette manœuvre politique ne réussisse. En effet, les partis centristes au National avaient tôt fait de capituler et d’adopter une mise en œuvre de l’initiative sur le renvoi qui correspondait en tous points aux visées de l’UDC. C’est le conseil des États qui, en intégrant au dernier moment dans la loi une clause de rigueur, a permis une adaptation légale de l’article 121 Cst. respectant au strict minimum l’État de droit.

La solution législative du Conseil des États, qui a par la suite remporté l’acceptation du National, reste extrêmement proche du projet radical de l’UDC. Elle va sciemment en plusieurs points plus loin que l’initiative adoptée par le peuple en 2010, reprenant certains éléments de l’initiative de mise en œuvre. Ainsi, la loi contient désormais un nouvel élément pénalement répréhensible menant au renvoi d’une personne étrangère, à savoir «l’abus de prestation sociale». En plusieurs points, elle va même plus loin (catalogue des délits, durée de l'éloignement, poids des condamnations passées). La clause de rigueur n’a pour sa part qu’un seul effet: relativiser l’automatisme des renvois sur la base du seul catalogue des délits. Une systématisation impossible dans un État de droit, puisqu’elle implique que le renvoi est exercé sans aucune prise en compte de la situation personnelle de celui ou celle qui est concerné-e.Un garde-fou bien faible, loin de la proposition initiale faite par le Parlement en 2010. Un dernier rempart permettant de respecter le plus minimalement possible le principe de proportionnalité dans la procédure légale. Sans cette clause, il se serait avéré impossible aux tribunaux de faire leur travail correctement. Un travail qui, justement, revient souvent à faire une pesée entre les droits fondamentaux d’un individu et les intérêts de la collectivité.

De fait, la solution législative trouvée par le Parlement est l’expression classique du compromis permettant de mettre en œuvre la volonté populaire tout en gardant la sécurité et la stabilité du système. Loin de s’en féliciter, l’UDC a alors rageusement et triomphalement annoncé que l’initiative de mise en œuvre passerait en votation populaire.

Elle a proposé une initiative qui allait beaucoup plus loin que celle adoptée en 2010 par les votant-e-s. Les mesures qu’elle contenait et qui étaient sans rapport avec l’initiative sur le renvoi étaient particulièrement graves et choquantes.

Qu’est-ce que demande l’initiative de mise en œuvre?

Étendre à l’extrême le catalogue des délits

Non contente de prévoir une première liste de délits devant mener automatiquement au renvoi de la personne étrangère «quelque soit la quotité de la peine qui a été prononcée», l’initiative de mise en œuvre intègrait en plus une deuxième liste. Celle-ci énumèrait des délits de moindre importance devant mener automatiquement au renvoi si l’auteur-e avait déjà été condamné-e au cours des dix années précédentes par un jugement entré en force à une peine pécuniaire ou privative de liberté, pour quelque délit que ce soit. Dans ce catalogue de délits «mineurs», se trouvaient notamment les lésions corporelles simples (art. 123 CP), lla provocation publique au crime ou à la violence  (art. 259 CP), les violences ou menaces contre les autorités et les fonctionnaires (art. 285 CP), la dénonciation calomnieuse (art. 303, ch. 1, CP) ou encore les faux témoignages, faux rapports ou fausses traductions en justice (art. 307, al. 1 et 2, CP). À cela s’ajoutaient encore différentes lois sur les étrangers.

Ce que cela impliquerait concrètement? Une jeune femme, ne disposant pas d'un passeport suisse, qui endommagait un bâtiment avec un graffiti et qui avaient étéamendée quelques années plus tôt pour avoir insulté son voisin aurait été, du fait de l’initiative, forcée à quitter la Suisse pour être déportée dans les pays de ses parents, voire de ses grands-parents.

La principale «plus-value» de l’initiative de mise en œuvre par rapport au droit actuel aurait été que des étrangers/étrangères, même de seconde ou de troisième génération, auraient dû être renvoyé-e-s s’ils avaient commis des bagatelles ou des délits mineurs.

Une erreur faite en toute bonne foi mènera à l’expulsion

La nouvelle loi, tout comme l’initiative de mise en œuvre, font de l’«abus social» une infraction. Avec l’initiative de mise en œuvre, celle-ci aurait été inscrite au même niveau que les crimes graves, tels que le meurtre, le viol et le génocide. Entre la loi votée par le Parlement et le texte de l’initiative, la différence étaitt fine, mais substantielle. Alors que la loi ne condamne d’une expulsion que les escroqueries à l’aide sociale, le texte de l’initiative voulait également faire renvoyer automatiquement les personnes qui avaient donné «des indications fausses ou incomplètes» aux assurances sociales. L’erreur faite en toute bonne foi était ici jugée au même titre que l’escroquerie. Une simple erreur, comme cela peut arriver à tout le monde, aurait alors mené à l’expulsion automatique.

Affaiblir le principe de non-refoulement

En lisant le paragraphe III.2 de l’initiative, il semblait que l’interdiction de renvoyer une personne vers un pays dans lequel elle encourt des risques de torture ou d’autres traitements inhumains ou dégradants était bien respectée. Le paragraphe III.4 s’appliquait pourtant à affaiblir ce principe de non-refoulement, qui fait partie du noyau dur du droit international impératif. L’initiative réduisait de façon tout à fait arbitraire la voie de droit en cas de recours contre une décision de renvoi au motif du non-refoulement en plaçant le tribunal cantonal en dernière instance. Les recourant-e-s n’auraient plus eu accès au Tribunal fédéral, qui est pourtant la dernière instance prévue par le droit suisse.

Mettre la CEDH hors jeu

Dans son paragraphe IV, l’initiative indiquait clairement que «les dispositions qui régissent l'expulsion du territoire suisse et leurs modalités d'exécution priment les normes du droit international qui ne sont pas impératives». Encore heureux que les Chambres parlementaires aveint jugé nulle la partie initialement accolée à cette phrase, où l’UDC avait défini ce qu’était le noyau dur du droit international. Restait cependant que la majorité des garanties prévues par la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ne rentraient pas dans ce noyau. Cela concernait l’article 8 CEDH, qui protège le droit à la vie privée et familiale. Dans de nombreux cas de renvoi, c’est justement ce droit humain qui est en jeu. L’initiative demandait à ce que celui-ci, comme d’autres droits défendus dans la CEDH, fusse ignoré.

Arguments contre l’initiative

Les arguments contre l’initiative de mise en œuvre pesaient sur le plan politique. L’initiative remettait en effet en cause plusieurs piliers de l’État de droit suisse et aurait eu un effet dévastateur sur la politique d’intégration des étrangers/étrangères, notamment de seconde génération.

Maintenir le principe de proportionnalité

En ayant pour conséquence le renvoi automatique pour un grand nombre de délits, l’initiative de mise en œuvre aurait mis hors-jeu le principe de proportionnalité, autrement dit l’examen au cas par cas des affaires de restrictions des droits fondamentaux. Voilà qui constituait un grave mépris de notre système juridique, qui repose sur le principe de justice dans chaque cas individuel.

Mépris sans précédent des droits humains

Avec cette initiative, il aurait été pour la première fois écrit dans la Constitution que toutes les garanties de la CEDH qui ne font pas partie du noyau dur du droit international pouvaient être foulées aux pieds par certaines dispositions constitutionnelles. Cela impliquait notamment l’annihilation du droit à la famille tel qu’il est protégé par  l’article 8 CEDH. Le principe de non-refoulement lui-même, qui constitue pourtant un droit impératif pour interdire un renvoi en cas de risque de torture ou de mauvais traitement dans le pays de destination aurait été arbitrairement affaibli par l’initiative, qui aurait fait des tribunaux cantonaux des instances suprêmes pour juger de ces questions.

La CEDH est en jeu

Si l’initiative de mise en œuvre avait été  adoptée, cela aurait amené la Suisse à commettre des violations systématiques de la Convention européenne des droits de l’homme et à être régulièrement condamnée à Strasbourg. Dans la mesure où aucune mesure correctrice n’aurait été possible (puisque c’est ce qu’exigeait l’initiative), la pression aurait inévitablement monté avec le Conseil de l’Europe. La Suisse aurait pu être amenée à se retirer de la Convention européenne des droits de l’homme et l’UDC aurait ainsi mis hors-jeu cet instrument de premier ordre pour la protection des droits humains.

Violation programmée du droit international

Si l’initiative était passée, l’UDC aurait, pour la première fois, réussi à inscrire dans la Constitution son idéologique «primauté du droit interne sur le droit international» qu’elle poursuit depuis des années. Bien que cela eût concerné seulement un domaine d’application circonscrit, une telle «innovation» n’aurait signifié cependant rien de moins qu’une légitimation consciente du fait de rompre des engagements internationaux. Plus encore, le non-respect des traités internationaux ratifiés par la Suisse aurait été alors dans certains cas prescrit par la Constitution elle-même. Un tabou aurait été brisé avec des conséquences dramatiques pour la Suisse dans ses relations avec les autres États. En effet, quelle crédibilité accorder à un État qui inscrit dans sa Constitution vouloir rompre ses engagements internationaux au grès des circonstances?

Concrètement, l’initiative de mise en œuvre violait l’accord sur la libre circulation des personnes avec l’Union européenne, puisque d’après elle, des citoyen-ne-s européen-ne-s devaient être renvoyé-e-s, parfois même après des délits mineurs. Cette rupture de traité supplémentaire n’aurait pas manqué de fragiliser encore plus dramatiquement la position de la Suisse dans le cadre de la renégociation de la libre circulation des personnes suite au vote du 9 février 2014.

Message destructeur pour les étranger/étrangères de la seconde génération

Les plus touchés par l’initiative de mise en œuvre auraient été les très nombreuses personnes qui sont nées et ont passé toute leur vie en Suisse, sans être en possession du passeport à croix blanche. Ces personnes auraient pu être à tout moment – et dans certaines circonstances, pour des bagatelles – arrachées à leur environnement et catapultées dans une vie qui pouvait leur être totalement étrangère et inconnue. Cette épée de Damoclès aurait eu un impact dramatique sur l’intégration des étrangers/étrangères de seconde génération. L’initiative de mise en œuvre aurait encouragé un déracinement permanent de cette partie de la population.

L’initiative populaire n’est pas faite pour ça

L’initiative de mise en œuvre représentait un dévoiement, une manipulation, de l’initiative populaire. Cet instrument n’est absolument pas fait pour faire inscrire dans la Constitution des mesures législatives détaillées. C’est au Parlement qu’il revient de légiférer. L’initiative de l’UDC court-circuite fondamentalement le Parlement dans son rôle démocratique de législateur. Un fait d’autant plus choquant que les Chambres fédérales avaient en l’occurrence déjà fait leur travail concernant le renvoi des étrangers criminels, et ceci dans les temps impartis. L’initiative de mise en œuvre était subversive en ceci qu’elle sapait intentionnellement le travail du Parlement et la confiance du peuple en cette instance démocratique.

Acharnement absurde aux dépens de l’État de droit

Avec la nouvelle loi qu’il a élaboré, le Parlement a tenu compte non seulement de l’initiative sur le renvoi, mais aussi déjà en grande partie de l’initiative de mise en œuvre. Il a été beaucoup plus loin que ce que prévoyait son contre-projet initial et a utilisé absolument toute la marge de manœuvre dont il disposait dans un État de droit pour satisfaire l’objectif de l’UDC. En portant son initiative de mise en œuvre devant le peuple, le parti s’est acharné dangereusement aux dépens de l’État de droit.

Pas d’application possible

Un des arguments des juristes était de dire que le nouvel article constitutionnel allait demeurer sans effet car les autorités et les tribunaux devaient s’en tenir aux lois fédérales déjà édictées. Tout en laissant un flou puisque la Suisse n’a pas de juridiction constitutionnelle et qu’il aurait donc été impossible pour le Tribunal fédéral d’appliquer directement le nouvel article constitutionnel. Seuls quelques tribunaux et autorités cantonaux l’auraient peut-être fait. Mais, en réalité, l’argument de l’inapplicabilité restait faible et ceci pour deux raisons. La première est que le Parlement est soumis à d’énormes pressions politiques pour qu’il inscrive rapidement dans la loi les nouvelles dispositions constitutionnelles. La seconde est que le Tribunal fédéral lui-même n'exclut pas par principe la possibilité qu'un article constitutionnel puisse être appliqué directement, tel qu'il l'a indiqué notamment dans l'ATF 139 I 16 (E. 4.2.3. et 4.3.2) en 2012 (voir notre article sur l'arrêt).

Affaiblir le Tribunal fédéral

Une acceptation en votation de l’initiative de mise en œuvre n’auraitpas seulement mis le Parlement dans une situation inextricable, mais aussi le Tribunal fédéral. D’après sa jurisprudence, il aurait été en effet amené à devoir s’en tenir à la primauté du droit international et de la CEDH, et ceci malgré les nouvelles dispositions constitutionnelles  (ATF 139 I 16 E. 5). Et quelle aurait été la conséquence prévisible de la cohérence du TF? Une campagne populiste contre les juges de Mon Repos. Une campagne qui n’aurait pas manqué de ternir la réputation de la haute cour auprès de la population. Et si à l’inverse le TF avait renoncé à sa cohérence pour céder aux pressions politiques et jeté aux orties sa jurisprudence sur cette question absolument fondamentale, alors il aurait été là aussi décrédibilisé aux yeux de la population et des juristes. Il aurait perdu de son autorité.

Conclusion: si l’initiative de mise en œuvre était passée, il n’y aurait pas eu de bonne solution pour le Tribunal fédéral. Il aurait été, quoi qu’il fasse, décrédibilisé et affaibli dans son autorité. Un affaiblissement qu’il fallait absolument éviter en refusant fermement l’initiative de mise en œuvre.

Voie royale pour l’initiative «d’autodétermination»

Si le peuple avait adopté l’initiative de mise en œuvre, l’UDC aurait alors eu la voie toute ouverte pour son initiative «le droit suisse au lieu des juges étrangers». Elle aurait pu dès lors s’appuyer dans les débats sur le fait que les votant-e-s avaient déjà par deux fois (avec l’initiative pour le renvoi et l’initiative de mise en œuvre) accepté en toute conscience de mettre certaines garanties de la CEDH hors-jeu. Le «peuple» aurait ainsi fait savoir haut et fort qu’il voulait voir sa volonté primer sur la Cour européenne des droits de l’homme et qu’en cas de conflit avec la Convention européenne des droits de l’homme, le droit suisse n’a que faire des arrêts de Strasbourg. Car c'est bien là que veut en arriver l’initiative «d'autodétermination» de l'UDC.

Avec le rejet clair de l’initiative de mise en œuvre, la situation a changé en défaveur de l’initiative «d’autodétermination», même avant que celle-ci ne soit déposée. Ce résultat nous permet d’être confiants dans le fait que cette proposition visant directement la validité de la Cour européenne des droits de l’homme en Suisse soit aussi refusée.

Documentation

Sur l'initiative sur le renvoi

Sur l'intiative de mise en oeuvre

Sur l'intiative d'autodétermination

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