Fürsorgerische Zwangsmassnahmen: Von offiziellen Entschuldigungen, Aufarbeitung und Wiedergutmachung

Wie soll die Schweiz mit den Tausenden von Menschen umgehen, welche im 20. Jahrhundert Opfer von menschenrechtswidrigen Behördenentscheiden wurden? Die offizielle Schweiz tut sich schwer mit dieser Frage.

Bis in die 1980er Jahre gingen die Behörden im Namen von Moral und Ordnung mit einschneidenden Massnahmen gegen Personen vor, deren Lebensweise nicht den gängigen Vorstellungen entsprach. Die Betroffenen konnten sich in der Regel zu den Vorwürfen nicht äussern, und sie verfügten über keine Rechtsmittel, um sich gegen die Massnahmen zu wehren. Zwar gibt es für die administrativ Versorgten seit Herbst 2010 eine moralische Wiedergutmachung in Form einer Entschuldigung, doch eine umfasssende Rehabilitierung und Aufarbeitung aller Opfergruppen steht noch aus. Ihre Geschichten, die ein Teil der Geschichte des Schweizer Sozialwesens sind, sind nur in Bruchstücken aufgearbeitet. Nun gibt es auf verschiedenen Ebenen Bestrebungen, dies zu ändern.

Unterschiedliche Personengruppen betroffen

Die Opfer von willkürlich angeordneten, oft unprofessionell durchgeführten und mangelhaft überprüften Behördenmassnahmen sind vielfältig – sie gehörten im Falle der «Kinder der Landstrasse» einer ethnischen Minderheit an (die Jenischen), waren Randständige (Alkoholiker/innen, Drogenabhängige, in Armut lebende, Prostituierte) oder fielen in ihrer Gemeinde auf andere Weise auf (z.B. ledige Mütter). All diese Personengruppen wurden unter moralischen Kategorien wie «arbeitsscheu»  oder «liederlich» abgeurteilt. Die Behörden ordneten in solchen Fällen immer wieder drastische Massnahmen an wie Zwangskastrationen und -sterilisierungen, Kindswegnahmen mit anschliessender Adoption, Fremdplatzierungen oder Einweisungen in Heime und Strafanstalten. Die Menschenrechtsverletzungen, welche die Verantwortlichen in Kauf nahmen, sind zahlreich - dazu gehören Verletzungen der körperlichen Integrität, des Rechts auf ein Privat- und Familienleben oder des Rechts auf ein faires Verfahren.

Administrativ Versorgte: Zahlen und Fakten

Besondere Aufmerksamkeit erlangten jüngst die jungen Frauen unter den «administrativ Versorgten». Die Massnahme des Wegsperrens gegen den Willen der Betroffenen tangierte in der grossen Mehrzahl zwar männliche Erwachsene; doch bisweilen verhängten die Behörden eine administrative Versorgung auch gegenüber weiblichen Jugendlichen zwischen 14 und 18 Jahren. Bis weit in die 70er Jahre haben kantonale oder kommunale Behörden immer wieder minderjährige Frauen ohne Gerichtsurteil ihrer Freiheit beraubt und sie als erzieherische Massnahme in die Frauenstrafanstalt Hindelbank eingewiesen. Faktisch unterlagen die Betroffenen im Gefängnis demselben Regime wie strafrechtlich verfolgte Täterinnen und Täter, mit dem wesentlichen Unterschied, dass sich administrativ Versorgte im Gegensatz zu Kriminellen nicht auf ein Gerichtsurteil beziehen konnten und den Behörden schutzlos ausgeliefert waren, auch in Bezug auf die Dauer der Massnahme.

Wie gesagt, in der Mehrzahl wurden männliche Erwachsene per administrativer Versorgung weggesperrt. Wie viele Menschen von einer administrativen Versorgung betroffen waren, ist bisher kaum erforscht - auch weil die Quellenlage schwierig ist. Einzig für den Kanton Bern liegen Zahlen vor: Hier sind es zwischen 1942 und 1981 2'700 Personen gewesen, welche aufgrund von kantonalem öffentlichem Recht versorgt wurden (Quelle: www.administrativ-versorgte.ch unter Berufung auf die Historikerin Tanja Rietmann, welche eine Dissertation zum Thema erarbeitet).

Gesetzesänderungen wegen der Ratifizierung der EMRK

Die Einweisungen erfolgten entweder nach kantonalem öffentlichem Recht, nach Zivilgesetzbuch oder nach Art. 89ff. des alten Strafgesetzbuches. Je nachdem, über welchen Weg dies geschah, konnten die Opfer bis zu drei Jahre oder auch auf unbestimmte Zeit versorgt werden. Die Praxis von administrativen Versorgungen nach kantonalem Recht wie auch die Anstaltsunterbringung nach eidgenössischem Vormundschaftsrecht standen in Widerspruch zum Recht auf Freiheit und Sicherheit, festgehalten in Artikel 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Aus diesem Grund wurden nach der Ratifikation der EMRK durch die Schweiz (1974) die Bestimmungen über den fürsorgerischen Freiheitsentzug (FFE) in den Artikel 397a ff. des Zivilgesetzbuches eingeführt. Diese Gesetzesanpassung erfolgte sieben Jahre nach der Ratifikation der EMRK.

Heutige Rechtslage: Fürsorgerischer Freiheitsentzug FFE

Seither ist eine fürsorgerische Freiheitsentziehung nach kantonalem Recht nicht mehr möglich. Nach geltendem Bundesrecht (Art 397 a ff. ZGB) sind die Gründe für eine Anordnung einer Anstaltseinweisung gegen den Willen der betroffenen Person abschliessend aufgezählt. Eine Einweisung kann erfolgen, wenn die Person für sich selber eine Gefahr darstellt oder ein öffentliches Interesse an einer Einweisung besteht. Im Gegensatz zu den alten kantonalen Regelungen haben die betroffene Person sowie nahestehende Dritte demäss ZGB das Recht, innerhalb einer kurzen Beschwerdefrist ein Gericht anzurufen. Angeordnet und aufgehoben wird der FFE im Regelfall auch heute von der Vormundschaftsbehörde am Wohn- oder Aufenthaltsort der betroffenen Person, häufig auf Ersuchen der Polizei hin. Der FFE bleibt eine Anordnung, die eine massive Einschränkung der persönlichen Rechte eines Individuums bedeutet.

Erster wichtiger Schritt zur Rehabilitierung

Die von administrativer Versorgung Betroffenen hofften lange vergeblich auf Rehabilitierung. Eine kleine Gruppe von ehemals in der Frauenstrafanstalt Hindelbank administrativ versorgter Frauen hat sich ab dem Jahre 2007 mit dem Ziel organisiert, auf politischem Weg eine moralische Wiedergutmachung erlangen. Aufgrund ihrer intensiven, zähen und vielseitigen Vernetzungs- und Lobbyarbeit haben sich am 10. September 2010 Regierungsmitglieder von Bund und Kantonen während einer Veranstaltung in Hindelbank offiziell bei den Opfern von administrativer Versorgung für frühere Behördenentscheide entschuldigt.

Parlamentarische Initiative für umfassende Aufarbeitung

Daran anknüpfend hat SP-Nationalrat Paul Rechsteiner im April 2011 eine parlamentarische Initiative eingereicht. Dieser verlangt, dass der Bund ein Gesetz zur Rehabilitierung von Administrativ-Versorgten erarbeitet: «Den bis 1981 ohne Delikt und ohne Rechtsschutz in schweizerischen Gefängnissen eingesperrten Menschen wurde schweres Unrecht angetan. Soweit sie noch am Leben sind, leiden sie bis heute unter ihrer Stigmatisierung und den Folgen», hält die Initiative fest. Das Parlament solle das Unrecht anerkennen, welches die Behörden den Betroffenen angetan haben, für freien Zugang zu den Akten sorgen und sich verpflichten, die Vorgänge historisch aufarbeiten zu lassen. Das Begehren wird von Nationalräten/-innen sämtlicher Bundesparteien unterstützt. Sollte der Nationalrat dereinst zustimmen, könnten sich auch für andere Opfer neue Türen öffnen.

Wiedergutmachungs-Fonds auf kommunaler und kantonaler Ebene

Einzelne Kantone und Gemeinden, wie etwa die Stadt Zürich, zeigen auch in Sachen materieller Wiedergutmachung für ehemals administrativ Versorgte ein gewisses Entgegenkommen. Das Sozialdepartement der Stadt Zürich hat einen Historiker beauftragt und bietet Betroffenen finanzielle Hilfe an. Auf Anfrage hält der Leiter des Rechtsdiensts fest, dass es sich bei den administrativen Versorgungen um längst verjährte Fälle handle. Die Zahlungen würden deshalb aus einem Fonds geleistet, der aus Legaten und privaten Mitteln gebildet sei.

Die Idee eines Fonds für geschädigte Betroffene wird wohl auch auf kantonaler Ebene noch zu reden geben. Im August 2010 hatte Christine Häsler im bernischen Parlament ein Postulat eingereicht und die Errichtung eines Fonds verlangt, welcher Betroffenen von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen «in Notlage bei der Bewältigung ihrer Vergangenheit und ihres belasteten Lebens helfen soll». Die Idee fand die Unterstützung in breiteren Kreisen. Nun wollen die Kantone Luzern und Baselland ebenfalls die Möglichkeit einer finanziellen Entschädigung prüfen. Im Rahmen der Konferenz der Kantonsregierungen soll die Errichtung eines solchen Fonds auf überkantonaler Ebene noch in diesem Jahr diskutiert werden. Die Idee ist zu begrüssen, weil sie umfassender ist als andere Vorschläge. Sie sieht vor, dass nicht nur Administrativ-Versorgte sondern auch andere Opfer von problematischen behördlichen Zwangsmassnahmen von Zahlungen profitieren können.

Zwangssterilisierte und –kastrierte warten

Keinen Erfolg hatte vor sieben Jahren das Anliegen, den Opfern von behördlich angeordneten Zwangssterilisationen und –kastrationen eine Entschädigung zu zahlen. Der Nationalrat diskutierte damals den Vorschlag, dieser Personengruppe finanzielle Wiedergutmachung in Form einer pauschalen Entschädigung von 5‘000 Franken zukommen zu lassen. Die Vorlage war jedoch chancenlos. Der UNO-Menschenrechtsausschuss befasste sich ebenfalls mit der Problematik. Im letzten Staatenberichtsverfahren im November 2009 zeigte sich der Ausschuss darüber besorgt, dass sich die Schweiz bei den Opfern von Zwangssterilisationen und –kastrationen weder entschuldigt, noch eine Wiedergutmachung geleistet hat. Der Ausschuss empfahl der Schweiz, sich  öffentlich bei den Betroffenen zu entschuldigen. Dies ist bisher nicht geschehen.

Heim- und Verdingkinder: Bisher keine Chance bei Klagen

Neben den administrativ Versorgten und den Zwangssterilisierten/-kastrierten haben auch andere Personengruppen bis 1981 unter einschneidenden Zwangsmassnahmen gelitten. Das Schicksal von fremdplatzierten Kindern ist mit der Geschichte der «Kinder der Landstrasse» bereits gut bekannt. In den vergangenen Jahren haben zudem Ausstellungen und Bücher über das Schicksal von Verdingkindern informiert. Eine Studie aus dem Kanton Bern zeigt, dass in einigen Gemeinden die Behörden Kindswegnahmen regelmässig als Mittel im Kampf gegen die Armut veranlassten. Anstatt mehr oder weniger intakte Familien per Armenhilfe finanziell zu unterstützen, zogen es die Behörden vor, die Familien auseinanderzureissen und die Mütter und/oder Väter für die Heimkosten, welche ihre Kinder verursachten, hart arbeiten zu lassen. Ein Besuchsrecht hatten die Eltern oft nicht.

Berichte von Betroffenen, die jüngst im Beobachter veröffentlicht wurden, deuten darauf hin, dass es den Behörden oft gleichgültig war, unter welchen Umständen die Kinder in den Heimen leben mussten. Vereinzelt haben sich Kantonsvertreter/innen und heutige Amtsinhaber/innen für das erlittene Leid bei Betroffenen entschuldigt. Einige wenige Institutionen oder Gemeinden haben zudem auf öffentlichen Druck hin unabhängige Untersuchungen angekündigt. Doch von finanzieller Entschädigung für die erlittene Qual sind betroffene Familien weit entfernt, wie das Beispiel eines Opfers zeigt, das sich bei humanrights.ch im Frühling 2011 gemeldet hat. Der Betroffene F. wendete sich an humanrights.ch nachdem das Bundesgericht im Oktober 2010 seine Klage mit dem Hinweis auf Verjährung abgewiesen hatte, ohne sich mit den Beschwerdepunkten materiell zu befassen. F. war zu diesem Zeitpunkt gerade dabei, seine Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte einzureichen. Diese ist nun hängig.

In einer am 24. August 2011 publizierten Antwort auf eine Interpellation von Jacquline Fehr hält der Bundesrat im übrigen fest, dass er erwägt, für die ehemaligen Verdingkinder eine ähnliche Veranstaltung mit offizieller Entschuldigung durchzuführen, wie im Herbst 2010 für die administrativ Versorgten in der Strafanstalt Hindelbank.

Update: 19.08.2011

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