Update: 21.06.2016

EGMR-Urteil Al-Dulimi (Grosse Kammer): Schweiz hätte die UNO-Sanktionsmassnahme auf Willkür prüfen müssen

(Teilweise von Schutzfaktor M übernommen)

Die grosse Kammer des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) bestätigte in ihrem Urteil mit 15 zu 2 Stimmen ein Urteil der kleinen Kammer von 2013 (siehe hierzu unseren Artikel: «EGMR-Urteil Al-Dulimi (Kleine Kammer)».

Sie hielt fest, dass die Schweiz mit dem Sperren der Vermögenswerte des mutmasslichen Finanzchefs des Geheimdienstes von Saddam Hussein gegen das Recht auf ein faires Verfahren verstossen habe. Das Schweiz berief sich auf die Sanktionsliste des UNO-Sicherheitsrates, der dieses Vorgehen verlangt hatte. Der Gerichtshof befand, dass die fragliche Irak-Resolution (Resolution 1483 (2003) nicht ausdrücklich verbiete, die angeordneten Sanktionen zu überprüfen - eine Harmonisierung der unterschiedlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen wäre demnach möglich gewesen wäre. So hätte die Schweiz dem Beschwerdeführer zumindest die Möglichkeit einräumen müssen, Beweismittel vorzubringen, die belegen, dass sein Name zu Unrecht auf der schwarzen Liste aufgeführt wurde. Damit widerspricht die Grosse Kammer in der Begründung der kleinen Kammer, welche einen solchen Ermessensspielraum der Schweiz noch verneint hatte. Insgesamt gaben sieben Richter/innen eine «concurring opinion» - also eine im Ergebnis zustimmende Mindermeinung - ab, darunter auch die Schweizer Richterin Helen Keller.

Abweichende Meinung der Schweizer Richterin Helen Keller

In ihrem abweichenden Sondervotum kritisierte Helen Keller die Urteilsbegründung ihrer Kollegen-/innen scharf. Die Resolution sehe ganz offensichtlich keinen Ermessensspielraum für eine gerichtliche Überprüfung der Sanktionsmassnahmen durch die UNO-Staaten vor. Der Wortlaut der Resolution verpflichte die UNO-Mitgliedsstaaten explizit, Vermögenswerte von Personen auf der schwarzen Liste «ohne Verzögerung einzufrieren und sofort in den Entwicklungsfond für den Irak einzuzahlen». Diese Bestimmung könne nicht missverstanden werden und schliesse eine gerichtliche Überprüfung durch die UNO-Mitgliederstaaten aus. Der Gerichtshof habe hier eine nicht statthafte Uminterpretation einer UNO-Resolution vorgenommen. Keller weist weiter darauf hin, dass der Gerichtshof im Verhältnis zur EU jeweils eine besondere Zurückhaltung an den Tag lege, wenn es darum gehe, EU-Recht zu interpretieren. Dass dies nun im Verhältnis zur UNO anders gehandhabt werde, sei störend. Der Gerichtshof habe mit seinem Urteil eine Vermeidungstaktik gewählt, anstatt die schwierige Frage endgültig zu beantworten, in welchem Verhältnis Art. 103 UNO-Charta zur EMRK stehe. Die entscheidende Frage, welche Massnahmen ein Staat zu ergreifen hat, wenn er mit einer EMRK-widrigen UNO-Resolution konfrontiert ist, welche keinen Ermessensspielraum einräumt, sei leider unbeantwortet geblieben.

Keller unterstützt das Urteil im Ergebnis, schlägt aber eine eigenständige Begründung vor. Sie beruft sich auf das «Prinzip des vergleichbaren Rechtsschutzes», welches oftmals zur Klärung des Verhältnisses der EMRK zur EU angerufen wird. Demnach darf ein Staat zwar Souveränitätsrechte an eine supranationale Organisation übertragen, er bleibt aber grundsätzlich für das Verhalten seiner Organe verantwortlich. Weil die UNO im vorliegenden Fall keinen mit der EMRK vergleichbaren Rechtsschutz gewährleistete, und die Schweiz auch nicht gutgläubig von einem solchen Schutz hätte ausgehen können, hätte die Schweiz intervenieren und die Vorbringen von Al-Dulimi prüfen müssen, um das Recht auf ein faires Verfahren gem. Art. 6 EMRK nicht zu verletzen. Die Argumentation von Keller ähnelt derjenigen der kleinen Kammer, welche sich ebenfalls auf das «Prinzip des vergleichbaren Rechtsschutzes» abgestützt hatte. Diese Argumentation wurde unter anderem vom Schweizerischen Kompetenzzentrum für Menschenrechte kritisiert, da auch mit diesem Schwenker keine echte Auseinandersetzung mit Art. 103 UNO-Charta stattfindet.

Das UNO-Sanktionensystem in der Schweiz

Die Schweiz macht sich gemeinsam mit anderen Staaten seit 2005 für Korrekturen am UNO-Sanktionensystem stark. 2010 billigte das Parlament eine Motion des ehemaligen Tessiner Ständerats Dick Marty, welche verlangte, die Umsetzung von Sanktionen bei fehlenden rechtsstaatlichen Garantien zu verweigern. Die Frist zur Umsetzung wurde aber wohlweislich verlängert. Letztmals äusserte sich Didier Burkhalter 2013 vor dem Parlament zum Thema. Er machte eine Reihe von Verbesserungen geltend. So seien etwa die Bedingungen für eine Erfassung auf der Liste besser umschrieben worden und die Namen sind regelmässig zu überprüfen. Zudem gäbe es jetzt eine Ombudsstelle, an die sich die Betroffenen direkt wenden können. Diese Verbesserungen beziehen sich allerdings nur auf Sanktionen, die auf der Resolution von 1999 basieren. Nicht betroffen von diesen Verbesserungen ist der aktuelle Fall, welcher auf den aus dem Golfkrieg stammenden Sanktion gründet.

Kommentar

Die Schweiz ist hier, ohne wirkliche eigene Verfehlung, in Teufels Küche geraten. Als nächstes wird wohl das Bundesgericht in einem Revisionsverfahren überprüfen müssen, ob al-Dulimi von UNO nicht willkürlich auf die schwarze Liste gesetzt wurde. Auch wenn das Urteil in seiner Begründung nicht überzeugt, so ist es doch in seinem Resultat wichtig und richtig. Niemand, weder die Schweiz noch die Mitgliedstaaten Frankreich und Grossbritannien, die ihr vor der Grossen Kammer zu Hilfe eilten, gehen davon aus, dass der Rechtsschutz gegen die Sanktionen des Sicherheitsrates den Anforderungen der Menschenrechte genügt. Der EGMR hat heute klar gemacht, dass keine Institution, egal wie mächtig, ganz ohne gerichtliche Überprüfung in das Leben von Menschen eingreifen darf.

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