Update: 29.02.2016

Durchsetzungsinitiative klar abgelehnt: ein deutliches Ja zum Rechtsstaat

Am 28. Feb. 2016 hat das Schweizer Stimmvolk die sogen. «Durchsetzungsinitiative» der SVP mit einem Nein-Anteil von 58,9% gebodigt. Damit hat die extremistische Volksinitiative aufgrund einer breiten und aussergewöhnlich starken Mobilisierung einer vielfältigen Gegnerschaft eine überraschend deutliche Abfuhr erhalten. Die Erleichterung und Genugtuung bei all jenen, die sich in der Schweiz für die Garantie der Grund- und Menschenrechte und der rechtsstaatlichen Prinzipien einsetzen, ist gross.

Was war die Ausgangslage?

Die Durchsetzungsinitiative wollte eine lange Reihe von direkt anwendbaren, detaillierten Bestimmungen zur Ausschaffung von straffällig gewordenen Ausländern/-innen in die Bundesverfassung aufnehmen. Gemäss der SVP sollte damit nach dem Ja zur Ausschaffungsinitiative vom November 2010 der seither gültige Ausschaffungsartikel Art. 121, Ziff. 3-6 BV «durchgesetzt» werden. Die SVP beharrte auf diesem Ansinnen, obwohl das Parlament inzwischen eine detaillierte Gesetzgebung zum selben Verfassungsartikel in grösstmöglicher Anlehnung an die Vorgaben der Durchsetzungsinitiative erlassen hatte.

Weshalb war diese Volksinitiative für den schweizerischen Rechtsstaat ungemein gefährlich? Weshalb war es so wichtig, dass sich eine Vielfalt von Nein-Komitees, NGO-Koalitionen und weiteren Initiativen als Verfechter/innen des Rechtsstaates aktiv gegen die Durchsetzungsinitiative engagiert haben?

Im Folgenden wird zuerst der Entstehungskontext und der Inhalt der Durchsetzungsinitiative beleuchtet und danach werden einige wichtige Argumente gegen dieses Machwerk vorgestellt.

Wie kam es zur Durchsetzungsinitiative?

Nachdem das Stimmvolk am 10. Nov. 2010 die Ausschaffungsinitiative angenommen hatte, machte der Bundesrat verschiedene Vorschläge für die Konkretisierung der neuen Verfassungsbestimmungen Art. 121, Ziff. 3-6 BV auf Gesetzesebene. Danach nahm das Parlament seine Beratungen auf.

In dieser Situation lancierte die SVP die Durchsetzungsinitiative: Diese hatte von Anfang an den Charakter einer «Drohkulisse». Das Parlament sollte unter Druck gesetzt werden, die neuen Verfassungsbestimmungen zur Ausschaffung straffällig gewordener Ausländer/innen nicht in einem rechtsstaatlich vertretbaren Rahmen sondern gemäss der maximalistischen Vorstellungen der SVP umzusetzen.

Das wahltaktisch geschickt kalkulierte Manöver wäre beinahe gelungen. Denn die bürgerliche Mehrheit im Nationalrat hatte bereits kapituliert und einer Umsetzung der Ausschaffungsinitiative zugestimmt, welche sich voll und ganz auf die Vorgaben der SVP abstützte, als sich der Ständerat querstellte und mit der Einführung einer Härtefallklausel wenigstens auf einem Minimum an rechtstaatlicher Prinzipientreue beharrte.

Die Gesetzes-Lösung des Ständerats, auf welche schliesslich auch der Nationalrat einschwenkte, ging der SVP immer noch sehr weit entgegen und hatte bewusst viele Elemente der Durchsetzungsinitiative wie zum Beispiel die Einführung eines neuen Straftatbestands des «Sozialmissbrauchs» aufgenommen. In einigen Bereichen geht die parlamentarische Umsetzung sogar weiter als von der Ausschaffungsinitiative vorgesehen.

Einzig der rechtsstaatlich unzulässige Automatismus von Ausschaffungsverfügungen allein auf der Grundlage des Delikts, ganz ohne Berücksichtigung der persönlichen Lebensumstände der Betroffenen, wurde mit der Härtefallklausel relativiert.  Diese ist eine gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag des Parlaments vom Jahre 2010 stark abgeschwächte Garantie, dass das Verhältnismässigkeitsprinzip im Rechtsverfahren minimal gewahrt bleibt. Ohne eine solche Klausel hätten die Gerichte keine Möglichkeit mehr gehabt, ihre Arbeit korrekt zu machen. Diese besteht sehr oft darin, im Einzelfall die Grundrechte eines Betroffenen gegenüber den Interessen der Allgemeinheit abzuwägen.

Bei der Gesetzeslösung des Parlaments handelt es sich also um einen klassischen Kompromiss. Die Reaktion der SVP war aber nicht Genugtuung, sondern ein wütender Aufschrei in Verbindung mit der triumphalen Ankündigung, dass die Durchsetzungsinitiative nun zur Volksabstimmung gebracht würde.

Was wollte die Durchsetzungsinitiative?

Die Durchsetzungsinitiative ging in vielen Punkten deutlich weiter als die Vorgaben der am 28. November 2010 in einer Volksabstimmung angenommenen Ausschaffungsinitiative. Die folgenden Bestimmungen der Durchsetzungsinitiative, die sich nicht direkt aus der Ausschaffungsinitiative ableiten lassen, waren besonders stossend:

Maximal ausgeweiteter Deliktkatalog

Nicht nur wird eine primäre Liste an Delikten aufgezählt, welche mit einer Freiheitsstrafe von mehr als einem Jahr belegt werden und automatisch zu einer Ausweisung führen sollen, sondern im Absatz I.2. wird eine zweite Liste von geringfügigeren Straftatbeständen genannt, die dann automatisch eine Ausweisung nach sich ziehen, wenn der Täter «innerhalb der letzten zehn Jahre … bereits rechtskräftig zu einer Freiheits- oder Geldstrafe verurteilt worden» ist, d.h. falls ein beliebiges Erstdelikt mit einem beliebigen Strafmass vorliegt.

Dieser weitere Deliktkatalog von Absatz I.2. umfasst unter anderem die einfache Körperverletzung (Art. 123 StGB), die öffentliche Aufforderung zu Verbrechen oder zur Gewalttätigkeit (Art. 259 StGB), Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte (Art. 285 StGB), falsche Anschuldigung (Art. 303 Ziff. 1 StGB), falsches Zeugnis, falsches Gutachten, falsche Übersetzung (Art. 307 Abs. 1 und 2 StGB) sowie verschiedene Verstösse gegen das Ausländergesetz.

Konkret heisst das: Wenn jemand ohne Schweizer Pass einmal wegen Beschimpfung eine Geldstrafe erhalten hat und innerhalb von 10 Jahren etwa wegen einer Drohung gegen Beamte verurteilt wird, so erfolgt nach dem Willen der Durchsetzungsinitiative zwangsläufig eine automatische Ausschaffung ins Herkunftsland der Eltern oder Grosseltern.

Der konkrete «Mehrwert» der Durchsetzungsinitiative gegenüber dem geltenden Gesetz wäre es also gewesen, dass Secondos und Secondas sowie weitere Ausländer/innen bereits wegen zwei Bagatelldelikten oder leichten Straftaten hätten ausgeschafft werden müssen.

«Sozialmissbrauch» ohne Arglist als Ausschaffungsgrund

Sowohl das Gesetz zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative als auch die Durchsetzungsinitiative definieren den sogenannten «Sozialmissbrauch» neu als Straftatbestand. Bei der Durchsetzungsinitiative figuriert dieser Tatbestand übrigens in der ersten Liste auf Augenhöhe mit schweren Verbrechen wie Mord, Vergewaltigung und Völkermord. Die entsprechenden Texte der beiden Vorlagen sind beinahe identisch, weisen jedoch einen kleinen, aber feinen Unterschied auf. Während das Umsetzungsgesetz eine Freiheits- oder Geldstrafe vorsieht, wenn jemand eine Leistung einer Sozialversicherung oder der Sozialhilfe erhält indem er oder sie jemanden «irreführt oder in einem Irrtum bestärkt», reicht es bei der Durchsetzungsinitiative bereits, wenn jemand eine solche unrechtmässige Leistung «erwirkt oder zu erwirken versucht.» Die zweite Definition der Durchsetzungsinitiative erfordert keinerlei Arglist und hätte dazu geführt, dass jemand aufgrund einer einzigen Übertretung automatisch ausgeschafft worden wäre.

Herabsetzung des Rückschiebungs-Verbots

Das Verbot der Ausweisung im Falle von drohender Verfolgung oder Folter bzw. einer anderen Art von grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung im Zielland wird zwar in Absatz III.2. ausdrücklich respektiert. Doch der Absatz III.4. ist dazu gemacht, das international als zwingendes Völkerrecht geltende Rückschiebungs-Verbot kleinzureden. Denn diese Bestimmung beschneidet im Falle einer Beschwerde wegen Verstosses gegen das Rückschiebungsverbot den Rechtsweg willkürlich, indem das kantonale Gericht grundsätzlich als letzte Instanz festgelegt wird. Das heisst, das Bundesgericht soll in solchen Fällen, in denen es um das zentrale Rechtsgut des Schutzes von Leib und Leben geht, prinzipiell ausgeschaltet werden.

Ausserkraftsetzung der EMRK

Absatz IV legt fest, dass die Bestimmungen der Durchsetzungsinitiative grundsätzlich Vorrang vor dem «nicht zwingenden Völkerrecht» hätten.

Wenigstens haben die eidgenössischen Räte die im Abs. IV ursprünglich angehängte Definition des zwingenden Völkerrechts für ungültig erklärt. Doch die meisten Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention fallen ohnehin unter das «nicht zwingende Völkerrecht» und wären damit ausgehebelt. Dies betrifft vor allem auch den Art. 8 EMRK, das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens. In vielen Ausschaffungsfällen steht genau dieses Menschenrecht auf dem Spiel. Die Initiative verlangt, dieses und allenfalls weitere durch die EMRK garantierte Menschenrechte in Ausschaffungsfällen zu ignorieren.

Argumente gegen die Initiative

Die Argumente gegen die Durchsetzungsinitiative wiegen staatspolitisch schwer. Die Initiative hätte mehrere Säulen des schweizerischen Rechtsstaates ins Wanken gebracht. Und auch die integrationspolitische Botschaft wäre verheerend gewesen.

Verneinung des Prinzips der Verhältnismässigkeit

Da die Durchsetzungsinitiative den Automatismus von Ausschaffungen bei sehr vielen Delikten zur Folge gehabt hätte, wäre damit das Prinzip der Verhältnismässigkeit bzw. der gerichtlichen Einzelfallbeurteilung im Falle von Grundrechtseinschränkungen ausser Kraft gesetzt worden. Dies ist eine starke Missachtung unserer Rechtsordnung, die auf dem Prinzip der Gerechtigkeit im Einzelfall beruht.

Beispiellose Missachtung von Menschenrechten

Erstmals soll in die Verfassung geschrieben werden, dass alle Garantien der EMRK, welche nicht wie das Folterverbot dem zwingenden Völkerrecht zugezählt werden, von bestimmten Verfassungsbestimmungen übertrumpft werden. Das heisst insbesondere, dass das Recht auf Familie nach Art. 8 EMRK in Ausschaffungsfällen nicht mehr gelten soll.

Selbst das Non-Refoulement-Prinzip, das als Teil des zwingenden Völkerrechts eine Ausschaffung verbietet, wenn im Zielland die Gefahr von Folter oder unmenschlicher Behandlung oder Strafe besteht, wird auf unzulässige Weise eingeschränkt, indem die Kantonsgerichte bei diesbezüglichen Beschwerden die letzte Instanz sein sollen.

Kündigung der EMRK wird in Kauf genommen

Die Anwendung der Initiative hätte zur Folge gehabt, dass die Schweiz die EMRK systematisch verletzt hätte. Damit hätte sich auch die Verurteilungen durch den EGMR gehäuft. Weil korrigierende Massnahmen ausbleiben müssten, wäre ein Umsetzungsdruck seitens des Europarts entstanden. Langfristig hätte die Schweiz somit eine Kündigung der EMRK riskiert. Exponenten der SVP gaben offen zu, dass Sie eine allfällige Kündigung der EMRK in Kauf genommen hätten. Damit setzte die SVP dieses erstrangige Instrument des internationalen Menschenrechtsschutzes leichtfertig aufs Spiel.

Programmierte Verletzung des Völkerrechts

Das war das erste Mal, dass der von der SVP seit einigen Jahren ideologisch beschworene «Vorrang von Landesrecht vor dem Völkerrecht» – wenn auch nur in einem eng definierten Anwendungsbereich – in die Verfassung geschrieben werden sollte. Damit wurde ein völkerrechtlicher Vertragsbruch nicht nur bewusst in Kauf genommen, sondern in bestimmten Fällen vorgeschrieben: ein Tabubruch, der für die Schweiz in ihren internationalen Beziehungen sehr schädliche Wirkungen gehabt hätte. Denn wie vertrauenswürdig ist ein Vertragsstaat, der in seine Verfassung schreibt, geltende internationale Verträge unter gewissen Umständen vorsätzlich brechen zu wollen?

Konkret verletzt die Durchsetzunginitiative das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU, indem EU-Bürger/innen mit Wohnsitz in der Schweiz unter Umständen bereits nach leichten Straftaten weggewiesen werden müssten. Dieser zusätzliche Vertragsbruch hätte die Verhandlungsposition der Schweiz gegenüber der EU bei der Neuverhandlung der Personenfreizügigkeit ganz erheblich geschwächt.

Destruktive Botschaft an die Secondos

Eine Annahme der Durchsetzungsinitiative hätte die vielen Menschen mit ausländischem Pass, welche ihr ganzes Leben in der Schweiz verbracht haben, am härtesten getroffen. Sie hätten – unter Umständen wegen ein bis zwei relativ harmlosen Gesetzesbrüchen – jederzeit ihrem vertrauten Umfeld entrissen und in eine Lebenswelt katapultiert werden können, die ihnen vielleicht gänzlich fremd ist. Dieses Damoklesschwert hat eine äusserst schädliche Wirkung auf die Integrationsfähigkeit der Secondos und Secondas. Die Annahme der Durchsetzungsinitiative hätte eine permanente Entwurzelung dieser Bevölkerungsgruppe begünstigt.

Missbrauch des Instruments der Volksinitiative

Die Durchsetzungsinitiative stellt einen Missbrauch des Instruments der Volksinitiative dar. Denn sie schreibt eine detaillierte Gesetzesbestimmung in die Bundesverfassung. Gesetzgebung ist aber die Aufgabe des Parlaments.

Mit der Durchsetzungsinitiative wird das Parlament als Gesetzgeber nicht nur prinzipiell, sondern auch faktisch nach getaner Arbeit übergangen. Dies ist umso stossender, als das Parlament den entsprechenden Gesetzgebungsauftrag fristgemäss erfüllt hat. Die Durchsetzungsinitiative ist «subversiv»; denn sie untergräbt ganz gezielt die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments und das Vertrauen der Bevölkerung in die Arbeit des Parlaments.

Zwängerei auf Kosten des Rechtsstaats

Mit dem neuen Gesetz ist das Parlament den Anliegen nicht nur der ursprünglichen Ausschaffungsinitiative sondern auch der Durchsetzungsinitiative im grösstmöglichen Masse entgegen gekommen, und zwar deutlich mehr als beim seinerzeitigen Gegenvorschlag gegen die Ausschaffungsinitiative.

Mit dem neuen Gesetz hat das Parlament den rechtstaatlichen Spielraum ausgereizt. Da die SVP die Durchsetzungsinitiative dennoch zur Volksabstimmung gebracht hat, betrieb sie eine Zwängerei auf Kosten des Rechtsstaates.

Keine direkte Anwendbarkeit (?)

Juristen/-innen argumentieren, dass bei einer Annahme der Durchsetzungsinitiative die neuen Verfassungsbestimmungen erst einmal wirkungslos geblieben wären, weil für die Behörden und Gerichte das bereits beschlossene Bundesgesetz massgeblich geblieben wäre (sofern dieses denn überhaupt in Kraft treten getreten wäre). Wegen fehlender Verfassungsgerichtsbarkeit hätte das Bundesgericht keine Handhabe gehabt, um die neuen Verfassungsbestimmungen direkt anzuwenden, – wobei offen bleibt, ob einige kantonalen Behörden und Gerichte diese nicht dennoch zur Richtschnur genommen hätten.

Das Argument der Nicht-Anwendbarkeit ist allerdings schwach. Denn zum einen schliesst das Bundesgericht eine direkte Anwendbarkeit von Verfassungsbestimmungen nicht grundsätzlich aus (vgl. BGE 139 I 16 E. 4.2.3. und 4.3.2.), und zum andern stünde das Parlament unter einem enormen politischen Druck, die neuen Verfassungsbestimmungen umgehend ins Gesetz zu übertragen.

Schwächung des Bundesgerichts

Eine Annahme der Durchsetzungsinitiative hätte nicht nur das Parlament sondern auch das Bundesgericht in eine äusserst unangenehme Lage versetzt. Denn nach seiner geltenden Rechtsprechung würde es trotz der neuen Bestimmungen am Vorrang der menschenrechtlichen Vorgaben der EMRK festhalten (vgl. BGE 139 I 16 E. 5). Bei dieser konsequenten Haltung wäre eine weitere populistische Kampagne gegen das Bundesgericht vorprogrammiert gewesen, und seine öffentliche Reputation hätte, wenn es – wie nicht anders zu erwarten – unbeirrt bliebe, in breiten Bevölkerungskreisen darunter gelitten.

Würde das Bundesgericht jedoch dem politischen Druck nachgeben und seine Rechtsprechung in dieser Grundsatzfrage auf den Kopf stellen, so würde es sowohl in der breiten Öffentlichkeit wie insbesondere in juristischen Kreisen an Glaubwürdigkeit und Autorität einbüssen. Fazit: Wie auch immer das Bundesgericht sich verhalten würde: eine Schwächung seines hohen Ansehens in der Öffentlichkeit wäre die Folge und das galt es, mit einem klaren Nein zur Durchsetzungsinitiative unbedingt zu vermeiden.

Die «Fremde-Richter-Initiative» im Gegenwind

Wäre die Durchsetzungsinitiative vom Stimmvolk angenommen worden, so hätte die SVP einen gewaltigen Schritt hin zur Annahme der «Fremde-Richter-Initiative» bzw. «Selbstbestimmungsinitiative» getan. Denn in diesem Fall hätte sich die SVP im künftigen Abstimmungskampf darauf berufen können, dass sich der Souverän bereits zwei Mal – bei der Ausschaffungs- und bei der Durchsetzungsinitiative –  im vollen Bewusstsein der Konsequenzen für die Ausserkraftsetzung eines von der EMRK verbürgten Menschenrechts entschieden habe. Damit hätte «das Volk» zum Ausdruck gebracht, dass sein Wille über dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu stehen habe und sich die schweizerische Rechtsordnung im Konfliktfall nicht um die EGMR-Urteile zu kümmern brauche. Genau diese Verallgemeinerung möchte die «Fremde-Richter-Initiative» in die Realität umsetzen.

Mit der deutlichen Ablehnung der Durchsetzungsinitiative hat sich die Ausgangslage zu Ungunsten der «Fremde-Richter-Initiative» gekehrt, noch bevor diese eingereicht ist. Allenthalben ist die Zuversicht gewachsen, dass auch diese Vorlage, die sich direkt gegen die Geltung der Europäischen Menschenrechtskonvention in der Schweiz richtet, an der Urne klar und deutlich versenkt werden kann.

Dokumentation

Zur Ausschaffungsinitiative

Zur Durchsetzungsinitiative

Zur Fremde-Richter-Initiative


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