Update: 09.01.2018

Staatenlose - eine unsichtbare Minderheit

Staatenlosigkeit ist ein globales Problem. Internationale Migrationsbewegungen führen dazu, dass sich zunehmend mehr Personen in diesem rechtlichen Ausnahmezustand wiederfinden. Weltweit gibt es derzeit laut UNHCR über 10 Millionen Staatenlose. Diese sind nicht nur im globalen Süden, sondern auf allen Kontinenten anzutreffen. Allein in Europa leben schätzungsweise 600‘000 Staatenlose. In der Schweiz zählte das Staatssekretariat für Migration im Jahr 2016 471 als staatenlos anerkannte Personen (hier finden Sie unseren Artikel zur Rechtsstellung von Staatenlosen in der Schweiz).

Staatenlose haben keine Staatsangehörigkeit und sind dadurch besonders verletzlich. Staatenlose können viele Rechte im Land, in dem sie leben, nicht wahrnehmen und müssen trotz eigenem Zugehörigkeitsgefühl zu diesem Land erhebliche Benachteiligungen erfahren. Der Zugang zur Schule und zur Arbeit oder auch selbstverständliche Dinge wie heiraten, reisen oder Eigentum besitzen wird ihnen erheblich erschwert. Für sie ist es zudem in vielen Ländern mit grossen Schwierigkeiten verbunden, im Krankenhaus eine Behandlung in Anspruch zu nehmen, Klage vor einem Gericht zu erheben oder ein Bankkonto zu eröffnen. Wenn sie kein gültiges Aufenthaltsrecht haben, laufen Staatenlose Gefahr, willkürlich in Ausschaffungshaft genommen zu werden, ohne dass eine Ausschaffung überhaupt vollzogen werden kann. Rechtlich gesehen existieren diese Menschen nur in einer Schattenwelt. Sie sind wenig sichtbare Aussenseiter in der Gesellschaft. Ihnen fehlt, wie es Hannah Arendt einst beschrieben hatte, das „Recht, Rechte zu haben“.

Ein allgemein anerkanntes, konkretes Verfahren zur Feststellung von Staatenlosigkeit existiert nicht. Das UN-Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen von 1954 definiert zwar, wer als staatenlos gilt, regelt jedoch nicht das Verfahren zur Feststellung der Staatenlosigkeit. Letzteres ist also Sache der Staaten: Sie können Rechtsvorschriften erlassen, welche nähere Regelungen zur Feststellung von Staatenlosigkeit enthalten. In der grossen Mehrheit der Staaten fehlt eine solche Regelung.

Was heisst «staatenlos»?

Staatenlos im Sinne von Artikel 1 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen von 1954 ist eine Person, die kein Staat als Staatsangehörigen ansieht. Eine staatenlose Person ist also mit keinem Staat durch eine Staatsangehörigkeit verbunden. Die Staatsangehörigkeit oder Staatsbürgerschaft, wie man in der Schweiz auch sagt, ist die rechtliche Verbindung zwischen Bürgerinnen und Bürgern und ihrem Heimatstaat. Im Alltag drückt sich die Staatsangehörigkeit meist dadurch aus, dass man den „Pass“ eines Landes hat. Staatenlosen fehlt dies – sie sind Menschen ohne Heimatstaat, sie sind staatenlos.
 
Eine Identitätskarte oder ein Pass ist in der Regel ein Zeichen dafür, dass jemand Staatsangehöriger dieses Landes ist. Umgekehrt ist aber nicht jede Person, die weder Identitätskarte noch einen Pass hat, staatenlos. Das Fehlen von Identitätspapieren kann jedoch mit der Zeit zu Staatenlosigkeit führen, wenn die Person nicht mehr beweisen kann, zu einem Staat zu gehören, und wenn sie von diesem ohne entsprechende Papiere auch nicht mehr anerkannt wird.

Staatenlose und Sans-Papiers

Staatenlose sind nicht zu verwechseln mit sog. Sans Papiers. Sans Papiers haben kein Aufenthaltsrecht – keine Aufenthaltspapiere – in dem Land, in dem sie leben. Sie haben aber in der Regel durchaus die Staatsangehörigkeit ihres Heimatlandes. Staatenlose haben dagegen keine Staatsangehörigkeit. Wenn sie vom Aufenthaltsstaat als staatenlos anerkannt sind, dann haben Staatenlose aber in der Regel ein Aufenthaltsrecht. Es kann jedoch vorkommen, dass eine staatenlose Person gleichzeitig auch Sans Papiers ist. Dies trifft zu, wenn die staatenlose Person keine Aufenthaltsberechtigung im Aufenthaltsstaat hat.

Gründe für Staatenlosigkeit

Staatenlosigkeit kann aus vielen Gründen eintreten. Unter den wichtigsten sind die fehlende Registrierung bei der Geburt, Lücken zwischen unterschiedlichen Staatsangehörigkeitssystemen, Ausbürgerung, d.h. zwanghafte Entziehung der Staatsangehörigkeit, Vertreibung oder die Auflösung eines Staates zu nennen.

Personen können von Geburt an staatenlos sein, wenn keine staatliche Registrierung erfolgt oder wenn bereits die Eltern keine Staatsangehörigkeit besitzen. Weltweit wird schätzungsweise ein Viertel der Kinder bis fünf Jahre nicht amtlich registriert. Allerdings gelten diese unzähligen Millionen Menschen ohne Geburtsschein nicht automatisch als Staatenlose, sondern erst dann, wenn ihnen später bei Bedarf der Nachweis einer bestimmten Staatsangehörigkeit verweigert wird, was je nach Land und Bevölkerungsgruppe unterschiedlich gehandhabt wird.

Millionen von Menschen sind staatenlos, weil der eigene Staat aufgelöst wurde oder Gebiete des einen Staates an einen anderen Staat übergegangen sind, ohne dass alle betroffenen Personen ihre alte Staatsangehörigkeit beibehalten oder die neue erhalten konnten. Ein Beispiel hierfür ist die Auflösung der ehemaligen Sowjetunion oder auch der Zerfall des ehemaligen Jugoslawiens, bei der etliche Menschen ihre Staatsangehörigkeit verloren und keine neue erlangt haben.

Zudem tritt Staatenlosigkeit ein, wenn ein Staat einer Person die Staatsangehörigkeit entzieht, etwa aus diskriminierenden Gründen aufgrund der Religion, der Rasse, der politischen Ansicht oder dem ethnischen Hintergrund. So wurden im Nationalsozialismus Ausbürgerungen als juristisches Mittel gegen die Juden sowie Regimegegner/innen verwendet.

Ein Bespiel, welches verdeutlicht, wie ein Staat einer Minderheit die Staatsbürgerschaft willkürlich entziehen kann, ist der gegenwärtige Grenzkonflikt zwischen Äthiopien und Eritrea. In Äthiopien wird teilweise äthiopischen Staatsangehörigen eritreischer Volkszugehörigkeit mit Wohnsitz in einem Drittland die Staatsangehörigkeit entzogen, wodurch viele von ihnen staatenlos werden.

Heute nimmt die Zahl der Ausbürgerungen auch im Zusammenhang mit internationalem Terrorismus und der Bestrafung von Personen, die sich terroristischen Organisationen anschliessen, wieder zu. Zum Teil nehmen die Staaten hier die Staatenlosigkeit bewusst in Kauf.

Ein weiterer wichtiger Grund für die Entstehung von Staatenlosigkeit ist der Konflikt zwischen unterschiedlichen Staatsangehörigkeitsregelungen. Weltweit wird die Staatsangehörigkeit im Normalfall über die Abstammung (sog. ius sanguinis) oder über den Geburtsort (ius soli) abgeleitet. D.h. Kinder erhalten die Staatsangehörigkeit, die ihre Eltern besitzen, oder jene des Ortes, an dem sie geboren werden. Wenn nun staatenlose Eltern in einem ius sanguinis-Land ein Kind bekommen, dann kann dies dazu führen, dass das Neugeborene staatenlos wird. (Weitere Gründe für die Staatenlosigkeit bei Kindern finden sich in unserm Artikel Staatenlose Kinder: Ein kinderrechtswidriger Status.)

Schliesslich spielt die Frauendiskriminierung für die Problematik der Staatenlosigkeit häufig eine grosse Rolle. Laut UNHCR sind in mindestens 30 Staaten Staatsbürgerschaftsgesetze in Kraft, welche Frauen diskriminieren. Frauen droht beispielsweise der Entzug der Staatsangehörigkeit, wenn sie einen Ausländer heiraten. Wenn diese Frauen nicht die Staatsangehörigkeit ihres Mannes erwerben können, werden sie staatenlos. Oft sind in diesen Fällen auch Kinder von Staatenlosigkeit betroffen, wenn die Mütter ihre Staatsangehörigkeit nicht weitergeben können und die Väter staatenlos oder unbekannt sind. Teilweise ist in diesem Bereich ein Reformwille erkennbar, denn in Ländern wie Tunesien, Ägypten oder Bangladesch wurden die Gesetze geändert und den Frauen diesbezüglich dieselben Rechte gewährt wie den Männern.

Grundsätzlich ist es ausserdem auch möglich, die eigene Staatsangehörigkeit freiwillig aufzugeben.

Rechtsquellen und Konventionen

Die Rechtsstellung von Staatenlosen ist mit vielen Problemen verbunden, da diese Personen offiziell auf dem Papier nicht existieren. Sie bewegen sich in einer Art rechtlicher Grauzone.

Einige Rechtsquellen und Übereinkommen, die im Folgenden aufgelistet werden, zielen darauf ab, staatenlosen Personen ein gewisses Mindestmass an Schutz und Rechten zu gewähren.

Staatenlosigkeit in den Menschenrechtsverträgen

Artikel 15 AEMR postuliert das Recht auf eine Staatsangehörigkeit. Danach hat jeder Mensch einen Anspruch auf eine Staatsangehörigkeit, insbesondere darf niemand seiner Staatsangehörigkeit willkürlich beraubt werden. Darüber hinaus darf ihm nicht das Recht versagt werden, seine Staatsangehörigkeit zu wechseln. Damit wird zwar der Anspruch auf eine Staatsangehörigkeit festgehalten, jedoch nicht verdeutlicht, auf welche Staatsangehörigkeit man einen Anspruch hat. Ausserdem wird kein Staat verpflichtet, einer staatenlosen Person seine Staatsangehörigkeit zu verleihen.

Eingeflossen ist das Recht auf eine Staatsangehörigkeit auch in Artikel 5 der Anti-Rassismuskonvention von 1965.

Das Recht eines jeden Kindes auf eine Staatsangehörigkeit findet sich sodann in Artikel 24 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte von 1966 und in Artikel 7 der Kinderrechtskonvention von 1979.

Schliesslich werden in Artikel 9 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau gleiche Rechte von Frau und Mann bezüglich Erwerb, Wechsel oder Beibehaltung der Staatsangehörigkeit geregelt. Viele Staaten haben zum Recht auf Staatsangehörigkeit gemäss Artikel 9 CEDAW-Übereinkommen allerdings Vorbehalte formuliert.

UNO-Übereinkommen zur Staatenlosigkeit

Von grosser Bedeutung für den Schutz Staatenloser sind die beiden Konventionen der Vereinten Nationen zur Rechtsstellung von Staatenlosen und zur Verminderung von Staatenlosigkeit:

  • Das UN-Übereinkommen über die Rechtstellung der Staatenlosen von 1954 (aktueller Ratifikationsstand) regelt die Rechtsstellung der Staatenlosen, ihre Erwerbstätigkeit sowie administrative Massnahmen und Bestimmungen im Rahmen der Fürsorge. Dabei setzt das Übereinkommen nicht bei der Vermeidung der Staatenlosigkeit an, sondern postuliert Massnahmen zur Verbesserung der Rechtsstellung jener Personen, die Staatenlos sind. Die Schweiz hat das Übereinkommen am 3. Juli 1972 ratifiziert.
  • Das UN-Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 (aktueller Ratifikationsstand) enthält Bestimmungen, die Staatenlosigkeit vermeiden sollen. Insbesondere sind gemäss Artikel 9 politische, rassistische, ethnische und religiöse Ausbürgerungen verboten und Ausbürgerungen durch Gebietsänderungen sollen vermieden werden.  Dieses Übereinkommen ist von der Schweiz nicht ratifiziert worden.

Europäische Abkommen zur Staatenlosigkeit

Auf europäischer Ebene gibt es folgende zwei Europarats-Abkommen:

  • Das Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit von 1997 (aktueller Ratifikationsstand), das u.a. die Vermeidung von Staatenlosigkeit und den Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit regelt. Dieses Abkommen ist von der Schweiz bisher nicht ratifiziert worden. Der Vertrag, der relativ weit gehende Pflichten für die Staaten im Bereich der Staatsangehörigkeit verankert, hat nur eine kleine Anzahl von Mitgliedstaaten. Auch die Schweiz hat dieses Übereinkommen bisher nicht ratifiziert.

Hingegen hat die Schweiz das mit einigen europäischen Staaten ausgehandelte Übereinkommen zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit von 1973, das die Staatsangehörigkeit von in der Schweiz geborenen Kindern ausländischer Mütter regelt, 1992 ratifiziert. Die praktische Bedeutung dieses Übereinkommens ist gering.

In der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) wird das Recht auf Staatsangehörigkeit nicht explizit erwähnt. In seiner Rechtsprechung anerkennt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) jedoch das Recht als integralen Bestandteil der sozialen Identität einer Person (Urteil Genovese gegen Malta vom 11. Oktober 2011, Nr. 53124/09). In bestimmten Fällen kann die Verweigerung der Staatsangehörigkeit somit gegen das Recht auf Privatleben gemäss Art. 8 EMRK verstossen.

Die Auswirkungen der internationalen Abkommen sind generell immer noch ungenügend und vor allem die europäischen Abkommen haben bisher kaum Beachtung gefunden. Die Bereitschaft der Staaten, im Bereich der Staatsangehörigkeit völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, ist klein.

Das im Jahre 2012 gegründete europäische Netzwerk für Staatenlose - ein offenes Netzwerk für Organisationen mit aktivem Interesse an der Problematik der Staatenlosigkeit – darunter auch humanrights.ch -, hat eine Petition in die Wege geleitet, die Staatenlose in Europa besser schützen soll. Alle europäischen Staaten sollen der UN-Konvention von 1954 beitreten und ferner diejenigen, die kein funktionierendes Verfahren zur Bestimmung von Staatenlosigkeit haben, verpflichtet werden, ein solches einzuführen.

Flüchtlinge und Staatenlose: die Rolle des UNHCR

Eine wichtige Analogie verbindet Staatenlose mit der Situation von Flüchtlingen: Beide Gruppen können sich, wenn sie einmal migriert sind, nicht mehr auf den Schutz ihres Herkunftslandes verlassen: Die einen werden von diesem gar nicht als Staatsbürger/innen anerkannt; die andern werden von diesem verfolgt. Obwohl Staatenlose und Flüchtlinge nicht dieselbe Situation haben, können Flüchtlinge gleichzeitig auch staatenlos sein, wenn ihnen ihre Staatsangehörigkeit aus politischen Gründen entzogen wurde oder sie diese als Folge der Flucht verloren haben.

Das UNO-Flüchtlingshilfswerk UNHCR hat sich deshalb, seit es 1950 seine Arbeit aufgenommen hat, auch der Problematik der Staatenlosen angenommen. Bereits vor Aufnahme seiner Arbeit hat die UN-Generalversammlung in einer Resolution im Dezember 1949 deutlich gemacht, dass das UNHCR sich in seiner Arbeit nicht nur den Flüchtlingen, sondern auch den Staatenlosen widmen soll. Zudem hat die UN-Generalversammlung 1996 eine Resolution erlassen, in der die Wichtigkeit der Arbeit des UNHCR  im Bereich der Staatenlosigkeit betont wurde und eine Fortsetzung dieser Arbeit angeregt wurde.

Das Mandat des UNHCR umfasst die Identifikation von staatenlosen Person, die Verhinderung der Entstehung von Staatenlosigkeit und die Verminderung der Zahl von staatenlosen Personen sowie den Schutz der Rechte staatenloser Personen.

Das UNHCR unterstützt u.a. Regierungen bei der Ausarbeitung und Umsetzung innerstaatlicher Rechtsvorschriften und setzt sich darüber hinaus dafür ein, dass die Staaten das Übereinkommen zur Rechtsstellung der Staatenlosen unterzeichnen. Auch nimmt es die Aufgabe wahr, Staatenlose direkt zu unterstützen. Dies geschieht, indem die Organisation mit den betreffenden Staaten versucht, Lösungen für diese Personengruppe zu finden. Ausserdem hat das UNHCR Staatsbürgerschaftskampagnen organisiert, in deren Rahmen einige Staaten den Staatenlosen die Möglichkeit gewährt haben, die Staatsbürgerschaft des Landes zu erhalten, in dem sie schon seit langem leben.

Im November 2014 hat das UNHCR die Kampagne #IBelong gestartet. Diese hat sich zum Ziel gesetzt, bis 2024 die Staatenlosigkeit weltweit zu beseitigen.

Weiterführende Informationen

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