Update: 03.01.2013

Schweiz ratifiziert Europaratskonvention gegen Menschenhandel

Die Schweiz hat am 17. Dezember 2012 das Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels als 38. Europaratsmitglied ratifiziert. Das Abkommen, welches im Kampf gegen den Menschenhandel in Europa die Rechte der Opfer stärken soll, tritt für die Schweiz am 1. April 2013 in Kraft.

Die Grundlagen für die Ratifizierung wurden mit dem Zeugenschutzgesetz geschaffen, welches am 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist und die rechtlichen Grundlagen und Strukturen für die Durchführung von Zeugenschutzprogrammen zugunsten bedrohter Zeuginnen und Zeugen schafft. Mit diesen neuen rechtlichen Regelungen zum ausserprozessualen Zeugenschutz erfüllt die Schweiz alle Bedingungen für ihren Beitritt zum Europaratsübereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels.

Im Oktober 2012 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zudem einen nationalen Aktionsplan vorgestellt, welcher 23 Massnahmen in den Bereichen Sensibilisierung, Strafverfolgung, Opferschutz und Prävention zur Bekämpfung von Menschenhandel vorsieht.

Das Abkommen im Parlament

Unterzeichnet hatte die Schweiz, die an der Ausarbeitung der Konvention stark beteiligt war, diese bereits am 8. September 2008. Die Bundesversammlung verabschiedete am 23. Dezember 2011 den Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Übereinkommens des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels mit 156 gegen 32 Stimmen bei 7 Enthaltungen (Nationalrat) und 44:0 Stimmen (Ständerat). Der Nationalrat hatte die Vorlage am 15. Dezember 2011 beraten, der Ständerat bereits am 7. Juni 2011. Gegen die Vorlage stimmten vor allem Nationalräte der SVP. Sie machten in der Debatte unter anderem generelle Vorbehalte gegen die Ratifizierung einer neuen Konvention geltend und wehrten sich dagegen, dass Zeugen unter Umständen zum Schutz vor Verfolgung das Aufenthaltsrecht in der Schweiz erlangen können.

Zeugenschutzprogramme für die Schweiz

Nach Ansicht des Bundesrates und des Parlaments erfüllt die Schweiz die Vorgaben der Konvention weitgehend. Einzig der Schutz von Zeugen musste verbessert werden, weshalb die Schweiz im Zuge der Ratifizierung der Menschenhandelskonvention eine gesetzliche Grundlage für ausserprozessuale Zeugenschutzprogramme und für die Errichtung einer nationalen Zeugenschutzstelle erliess - die Regelungen sind seit 1. Januar 2013 in Kraft. Dieses neue Gesetz soll Zeugen, welche mit den Ermittlungsbehörden zusammenarbeiten, besser vor Vergeltung schützen. Das Zeugenschutzprogramm wird insbesondere Personen zugute kommen, die in Fällen organisierter Kriminalität sowie in Fällen von Terrorismus aussagen. Zu ihrem Schutz erhalten diese Zeugen unter Umständen neue Identitäten und ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz.

Der Schutz von Zeugen war bisher kantonal unterschiedlich geregelt. Zeugenschutzmassnahmen, die während eines Prozesses griffen, wie etwa Massnahmen zum Unkenntlichmachen von Stimmen bei Aussagen waren dabei gängig. Nach einem Prozess blieben die Zeugen hingegen häufig ungeschützt, obwohl für Täter (bzw. für die organisierten kriminellen Banden dahinter) aufgrund der Zeugenaussagen meist klar war, von wem diese stammten. Oft war es deshalb bei Fällen von Menschenhandel vorgekommen, dass Zeugen oder ihre Familie nach einer Aussage Opfer von Vergeltungsmassnahmen wurden, sei es durch den Täter oder dessen Hintermänner. Dies hatte zur Folge, dass Täter oft nicht bestraft werden konnten, weil die Zeugen aus Angst vor Racheakten keine Aussage machen.

Im Ständerat hatte Justizministerin Simonetta Sommaruga an einen Fall von Menschenhandel in Zürich erinnert, welcher Ende 2010 vor Gericht entschieden worden war. Dieser habe aufgezeigt, zu welcher Gewalt die Täterschaften auch im Zielland Schweiz bereit seien. Diese und weitere Verurteilungen hätten veranschaulicht, dass Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung in der Schweiz eine Realität sei. Die Schweiz setze immer noch wenig Ressourcen für die Bekämpfung dieser massiven Menschenrechtsverletzungen ein, hielt Sommaruga weiter fest. «Wir müssen deshalb befürchten, dass die heute bekannten Fälle nur die Spitze des Eisbergs darstellen.» 

Genügen die Bestimmungen zum Opferschutz?

In der Vernehmlassung hatte die FIZ (Fachstelle für Frauenhandel und -migration) kritisiert, dass die Schutzmassnahmen im Rahmen des Zeugenschutzprogramms nur für aussagewillige Opfer vorgesehen sind. Demgegenüber seien Opfer, welche aus gesundheitlichlichen oder andern Gründen keine Aussage machen können von solchen Schutzmassnahmen ausgeschlossen. Der Zugang zum Recht müsse aus menschenrechtlicher Perspektive aber für alle Opfer von Frauenhandel gewährleistet werden. Die FIZ forderte deshalb ein Aufenthaltsrecht sowie Schutz und Unterstützung für alle Opfer von Gewalt und Ausbeutung, unabhängig von ihrer Aussagebereitschaft.

Bei den Debatten im Parlament wurde das Thema Opferschutz ebenfalls aufgegriffen. Barbara Schmid-Federer (ZH, CVP) wies auf die Bedenken von NGOs und Hilfswerken in der Vernehmlassung explizit hin. Sie hielt fest, dass das Problem des mangelhaften Schutzes für diejenigen Opfer, die es nicht wagen auszusagen, mit dem Zeugenschutzprogramm noch nicht gelöst sei. Sie wies daraufhin, dass Opfer von Menschenhandel in der Praxis nach einer allfälligen Bedenkzeit von dreissig Tagen keine weiteren Aufenthaltsbewilligungen erhalten, wenn sie nicht bereit sind auszusagen.

Kommissionssprecherin Susanne Leutenegger-Oberholzer (BL/SP) nahm die Bemerkung auf und stellte fest, dass dieses Problem mit den vorhandenen ausländerrechtlichen Regeln behoben werden kann. Sie forderte den Nationalrat allerdings auf, die Praxis der Kantone bei der Behandlung von Härtefällen genau zu beobachten. Es sei hier auf eine opfergerechte Praxis zu achten und zu versuchen, diese durchzusetzen. Hintergrund dieser Bedenken sind Berichte von NGOs über generell grosse Unterschiede in den Kantonen bei der Gewährung von Aufenthaltsrechten aufgrund von Härtefallgesuchen.

Dokumentation

Weiterführende Informationen

Diskussionen zu den Gesetzesanpassungen

(Artikel vom 03.12.2010)

Die Gesetzesänderungen im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Europaratsübereinkommens gegen Menschenhandel dürften im nächsten Jahr Parlamentarier und Parlamentarierinnen beschäftigen. Der Bundesrat hat am 17. November 2010 die entsprechende Botschaft zur Umsetzung des Abkommens, welches die Verbesserung des Opferschutzes anstrebt, verabschiedet. Ziel der in der Botschaft erläuterten geplanten Gesetzesänderungen ist insbesondere, dass gefährdete Zeuginnen und Zeugen nötigenfalls auch ausserhalb eines Verfahrens geschützt werden können. Deshalb legt der Bundesrat gleichzeitig mit der Botschaft einen Entwurf für ein «Bundesgesetz über den ausserprozessualen Zeugenschutz» vor. Fachorganisationen im Bereich Menschenhandel dürften mit den vorgeschlagenen Massnahmen nicht zufrieden sein, denn ihre Eingaben fanden kaum Berücksichtigung.

Vorschlag des Bundesrates: Anpassungen fokussieren auf Zeugenschutz

Zum ausserprozessualen Zeugenschutz steht in der Botschaft des Bundesrates: «Prozessuale Schutzrechte wie die Anonymisierung oder optische und akustische Abschirmung (...) genügen dann nicht mehr, wenn die beschuldigte Person aufgrund des Inhalts der Aussage auf die Identität der Zeugin oder des Zeugen schliessen oder die Identität auf eine andere Art in Erfahrung bringen konnte. In solchen Fällen erweist sich der ausserprozessuale Schutz häufig allein als geeignet und zielführend. Beispiele sind Massnahmen wie Verhaltensberatung, Bereitstellung von Hilfsmitteln wie neuen Mobiltelefonnummern, vorübergehendes Unterbringen an einem sicheren Ort bis hin zu aufwendigen und teils kostspieligen Massnahmen wie Datenbekanntgabesperren und Beschaffung von Tarndokumenten.»

Neben dem neuen Bundesgesetz schlägt der Bundesrat verschiedene gesetzliche Anpassungen vor, etwa im Ausländergesetz von 2005. Artikel 30 (Abs 1 Lit e) soll neu festhalten, dass von den Zulassungsvoraussetzungen abgewichen werden kann, um «den Aufenthalt von Opfern und Zeuginnen und Zeugen von Menschenhandel sowie von Personen zu regeln, welche im Rahmen eines Zeugenschutzprogramms des In- oder Auslands oder eines internationalen Strafgerichtshofes mit den Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten.»

Kritisierte Punkte bei der Vernehmlassung

Die Fachstelle für Frauenhandel und Migration FIZ nahm während des Vernehmlassungsverfahrens, das vom 27. November 2009 bis 15. März 2010 vom Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) durchgeführt wurde, Stellung zu den Entwürfen des Bundes. Für problematisch hält das FIZ den Fokus der Vorschläge auf den Zeugenschutz, wohingegen der Opferschutz vernachlässigt werde. Nach Ansicht des FIZ schützen die nun vorgesehenen Gesetzesanpassungen Opfer nur, wenn diese in einem Prozess aussagen, bzw. wenn deren Aussage in einem Prozess direkt verwendet werden kann. Was aber geschieht mit Frauen, die (etwa aus gesundheitlichen Gründen) nicht vor Gericht aussagen wollen oder können?

Die Organisation fordert, dass alle Opfer von Menschenhandel eine Aufenthaltsbewilligung erhalten, falls sie dies wünschen. Zudem hält das FIZ fest, dass die Identifizierung der Opfer noch lange nicht in allen Kantonen zufriedenstellend funktioniere, etwa mangels sensibilisierten Behördenmitgliedern. Das FIZ tritt in seiner Stellungnahme denn auch für eine Abkehr von der heutigen Willkür der unterschiedlichen involvierten kantonalen Behörden ein, unter anderem auch im Zusammenhang mit der Härtefallregelung. Ebenso müssten die ausländerrechtlichen Bestimmungen weniger von repressiven Massnahmen geprägt sein, schreibt das FIZ. Auch andere Vernehmlassungsteilnehmende hatten die knapp gehaltenen Anpassungen im Ausländergesetz bemängelt, wie der Botschaft des Bundesrates zu entnehmen ist. Leider berücksichtigt nun der Vorschlag des Bundesrates diese Eingaben nicht.

Die Konvention des Europarates gegen Menschenhandel wurde am 16. Mai 2005 in Warschau zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. Februar 2008 in Kraft. Die Schweiz hat sie am 8. September 2008 unterzeichnet. Die Konvention wurde bis Ende November 2010 bereits von 30 Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert. Das Übereinkommen bezweckt die Bekämpfung aller Formen von Menschenhandel auf inner- und zwischenstaatlicher Ebene und stärkt insbesondere die Rechte der Opfer.

Dokumentation

Parlamentarische Beratungen im Jahre 2008

(Artikel vom 14.01.2009)

Verschiedentlich schon haben sich Parlamentarierinnen für die rasche Unterzeichnung und Ratifizierung der Menschenhandelskonvention des Europarates eingesetzt. Der Europarat hatte diese Konvention nach jahrelangem Ringen und unter tatkräftiger Mitarbeit der Schweiz am 16. Mai 2005 zur Ratifizierung aufgelegt. Am 1. Februar 2008 ist die Konvention in Kraft getreten. 20 Staaten haben sie bis jetzt ratifiziert.

Nach dem Nationalrat hat in der Wintersession 2008 nun auch der Ständerat die Annahme der Motion von Nationalrätin Leutenegger Oberhozer (SP, BL) beschlossen, womit der Bundesrat beauftragt wird, die Konvention zu unterzeichnen – was er mit Datum vom 8. September 2008 bereits getan hat – und umgehend die Ratifizierung und die nötigen Umsetzungsmassnahmen einzuleiten.

Der Bundesrat hat sich nicht gegen das Ansinnen der Motionärin gesperrt. Er hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) bereits im Sommer 2008 beauftragt, unter Einbezug der Kantone einen Vernehmlassungsentwurf zu erarbeiten. Nötig werden vor allem Anpassungen im Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes. Den Entwurf für die notwendigen Gesetzesänderungen sowie die Konvention selber werde voraussichtlich im letzten Quartal 2009 in die Vernehmlassung zu schicken. Die Verabschiedung der Botschaft des Bundesrates zur Genehmigung der Konvention und die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für den ausserprozessualen Zeugenschutz sind vom EJPD für den Sommer 2011 geplant.

Die vorberatende Kommission beklagte sich über diese ungewöhnlich lange Frist und wünschte sich eine schnellere Gangart. Bundesrätin Widmer-Schlumpf teilte die Auffassung, dass das Ratifizierungsverfahren auch schneller durchgeführt werden könnte und versprach, den Prozess zu beschleunigen. Sollte die Botschaft effektiv erst im Sommer 2011 vorliegen, könnte die Ratifizierung – nach der Behandlung in den Räten und nach Ablauf der Referendumsfrist – unter Umständen erst 2012 vorgenommen werden.

Die am 11. September 2008 vom Verein „Kampagne Euro 08 gegen Frauenhandel und Zwangsprostitution" mit 71'980 Unterschriften eingereichte Petition „Mehr Schutz für die Opfer von Frauenhandel", welche neben der Ratifizierung der Konvention weitergehend fordert, dass die Opfer von Menschenhandel einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung auch dann haben sollen, wenn sie nicht bereit sind, gegen ihre Peiniger auszusagen, hat die vorberatende Kommission sistiert. Sie wird diesen Aspekt anlässlich der Beratungen zur Konvention und deren Umsetzung behandeln.

Schweiz wird Menschenhandelskonvention des Europarates unterzeichnen

(Artikel vom 03.07.2008)

Der Bundesrat hat am 2. Juli 2008 beschlossen, die Europaratskonvention gegen Menschenhandel zu unterzeichnen. Nach Anpassungen im ausserprozeduralen Zeugenschutz will die Schweiz das Abkommen ratifizieren. Das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement erarbeitet nun einen entsprechenden Vernehmlassungsentwurf. Menschenrechtsorganisationen begrüssen den Entscheid der Regierung. Sie bezeichnen aber in einer ersten Reaktion weitere nötige Anpassungen auf rechtlicher Ebene - etwa im Bereich Aufenthaltsrecht der Opfer - als zwingend.

Forderungen der Fachorganisationen schon lange bekannt 

Der Handlungsbedarf der Schweiz in Sachen Schutz der Opfer von Frauenhandel geht über die Verbesserung des ausserprozessualen Zeugen- und Zeuginnenschutzes hinaus, schreibt die «Kampagne Euro 08 gegen Frauenhandel» in einer Medienmitteilung vom 2. Juli 2008. Zu den Bestimmungen der Konvention gehört unter anderem, dass eine Person, die Opfer von Menschenhändlern geworden sein könnte, nicht einfach des Landes verwiesen werden darf. Folgerichtig fordert deshalb die Kampagne, deren Träger rund 35 Menschenrechtsorganisationen oder Beratungsstellen sind, Verbesserungen im Bereich des Aufenthaltsrechts für Opfer von Frauenhandel. Zudem verlangen sie eine Intensivierung der Schulung der zuständigen Behörden und dass die spezialisierte Betreuung und Beratung gewährleistet ist. Gleichzeitig bestehen die Organisationen darauf, dass Opfer in allen Kantonen die gleichen Rechte und Schutzmöglichkeiten haben sollen.

Der Europarat hatte seine Konvention gegen Menschenhandel nach jahrelangem Ringen und unter tatkräftiger Mitarbeit der Schweiz am 16. Mai 2005 zur Ratifizierung aufgelegt. Das Abkommen hat zum Ziel, Menschenhandel und alle seine Formen zu bekämpfen, sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene, ob eine Verbindung zur organisierten Kriminalität besteht oder nicht. Die Konvention legt als erstes grundlegendes Prinzip fest, dass der Schutz und die Stärkung der Rechte der Opfer sichergestellt werden müssen, ohne Diskriminierungen aufgrund eines Merkmals des Opfers. Der wichtigste Mehrwert der Konvention besteht darin, dass sie auf den Menschenrechten basiert, den Opferschutz in den Mittelpunkt stellt und über einen unabhängigen Monitoringmechanismus verfügt, der die Einhaltung der Bestimmungen seitens der Vertragsparteien garantiert. Am 1. Februar 2008 ist die Konvention in Kraft getreten. Bis jetzt haben 17 Staaten sie ratifiziert und 21 haben sie unterzeichnet (Stand: 28.6.2008). 

Weiterführende Informationen

Opfer von Menschenhandel endlich schützen

(Artikel vom 31.05.2007)

Die Schweiz soll die Konvention des Europarates gegen Menschenhandel unterzeichnen und ratifizieren. Dies fordern das FIZ - Fraueninformationszentrum für Frauen aus Afrika, Asien, Lateinamerika und Osteuropa und weitere 21 Nichtregierungsorganisationen in einem Brief an Bundespräsidentin Micheline Calmy-Rey und Bundesrat Christoph Blocher sowie an den Präsidenten der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und –direktoren (KKJPD), Markus Notter. Die Ratifizierung tut Not, umso mehr als der Bund in Zukunft mit noch mehr Opfern von Menschenhandel rechnet, wie dem jüngsten Bericht über die Innere Sicherheit des Bundesamts für Polizei (fedpol) zu entnehmen ist.

Rechtsverbindlicher als UNO-Zusatzprotokoll 

Mit der Umsetzung der Konvention in der Schweiz würden die Opfer von Menschenhandel besseren Schutz erhalten, schreibt das FIZ in einer Medienmitteilung. Die Konvention des Europarates ist gemäss FIZ eine ideale Ergänzung zum im vergangenen Jahr von der Schweiz ratifizierten UNO-Zusatzprotokoll gegen Menschenhandel. Sie sei rechtsverbindlicher und biete den Regierungen Handlungsanweisungen, um Menschenhandel effektiv zu bekämpfen und den Schutz der Menschenrechte der Betroffenen zu gewährleisten.

Die Konvention gegen Menschenhandel des Europarates ist bisher noch nicht in Kraft. Dafür müssten mindestens zehn Staaten ratifizieren. Es fehlen derzeit noch drei Ratifizierungen. 

Betroffene stehen unter enormem Druck

Das FIZ berät seit Jahren weibliche Opfer von Menschenhandel in der Schweiz. Es schreibt in Bezug auf die Praxis in der Schweiz, dass sich diese von Kanton zu Kanton unterscheide. In der Regel würden die Betroffenen von Menschenhandel umgehend ausgeschafft, ohne jeglichen Zugang zu Opferschutz. Nur in Einzelfällen werde Betroffenen eine vierwöchige Bedenkfrist gewährt, in der sie entscheiden könnten, ob sie zu Aussagen im Ermittlungsverfahren bereit sind. Nur wenn sich die Opfer bereit erklärten, gegen die Menschenhändler auszusagen, könnten sie überhaupt eine befristete Bewilligung erhalten. Dies setze die oft schwer traumatisierten Betroffenen nicht nur unter massiven Druck, sondern bringe sie auch in Gefahr seitens der Täterschaft.

Fedpol: «Deutlich mehr Opfer »

Derweil schreibt das fedpol in seinem Bericht zur Inneren Sicherheit 2006, dass die Schattenwirtschaft im Rotlichtmilieu schweizweit floriere, was wiederum Menschenhandel und Zwangsprostitution begünstige. Im vergangenen Jahr wurden demnach grosse Fälle mit bis zu 100 und somit deutlich mehr Opfern pro Fall als in der Vergangenheit aufgedeckt. Die Behörden gehen von einer hohen Dunkelziffer aus und schätzen, dass bis zu 3000 Menschen in der Schweiz jährlich gehandelt werden. Der Trend zum Anstieg des Menschenhandels in der Schweiz halte vermutlich auch künftig an, schreibt das fedpol weiter. 

Weiterführende Informationen

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