Update: 30.09.2015

Debatte und Entscheide zum Burkaverbot in der Schweiz

Die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen des Kantons Tessin haben sich im September 2013 für ein Burka- und Niqabverbot ausgesprochen. Die Initiative für ein Verhüllungsverbot in der Kantonsverfassung ist mit 65,4 Prozent klar angenommen worden. Der Kanton Tessin ist  der erste Kanton mit einem entsprechenden Verbot, welches am 1. Januar 2016 in Kraft tritt.  Zuerst mussten sich die Eidgenössischen Räte noch mit der Tessiner Verfassungsänderung auseinandersetzen. Jede kantonale Verfassungsänderung muss mittels Gewährleistungsverfahren vom nationalen Parlament abgesegnet werden. In diesem Verfahren haben die Räte im März 2015 entschieden, dass  die Tessiner Regelung mit Bundes- und übergeordnetem Recht vereinbar sei.

Ende September 2015 wurde zudem wie angekündigt die nationale Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» lanciert. Hinter der Initiative steht das sogenannte «Egerkinger Komitee», welches bereits das Minarettverbot auf Bundesebene mittels Initiative ins Leben gerufen und durchgesetzt hatte.

Bundesrat billigt das Verbot der Burka

Lange hatten sich Bundesrat und nationales Parlament gegen entsprechende Verbote ausgesprochen. Doch 2014 drehte sich der Wind: Am 12. November hatte der Bundesrat zum Tessiner Burkaverbot sein Einverständnis gegeben. Er beantragte den eidgenössischen Räten, die Verfassungsänderung zu billigen. Dieser Entscheid ist ein Erfolg für die Verfechter eines Verbots des Vollschleiers in der Schweiz.

In seiner Medienmitteilung hält der Bundesrat fest, dass er das Verbot angesichts der geringen Anzahl von verhüllten Frauen in der Schweiz nicht als sinnvoll erachtet. Er bestätigt dennoch, dass die Art und Weise, wie das Verbot in der Tessiner Verfassung ausformuliert ist, bundesrechtskonform ausgelegt werden kann. Ein Urteil des Europ. Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg zum Tragen der Burka hat den Bundesrat offenbar zu dieser Einschätzung ermuntert. Der EGMR hatte Anfang Juli 2014 ein französisches Gesetz, welches die Vollverschleierung in der Öffentlichkeit generell verbietet, für gültig erklärt (siehe hierzu unseren Artikel). Der Wortlaut des Tessiner Verfassungsartikels lehnt sich an das im Juli 2011 verabschiedete französische Gesetz an und nennt die Burka nicht explizit.

Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» lanciert

Die seit längerem angekündigte Volksinitiative schliesst sich dieser Taktik an und verzichtet darauf, muslimische Verschleierungskleidung wie den Niqab oder die Burka, geschweige denn religiöse Motive im Allgemeinen zu erwähnen. Die ersten beiden Absätze des Initiativtextes entsprechen wortwörtlich der kantonalen Tessiner Vorlage. Zusätzlich legt der dritte Absatz der nationalen Initiative im Gegensatz zur Tessiner Version die Ausnahmen abschliessend fest und schliesslich fordern die Übergangsbestimmungen, dass der Artikel innerhalb von zwei Jahren nach Annahme durch Volk und Stände in Kraft treten muss.

Der vorgesehene Artikel 10a mit dem Titel «Verbot der Verhüllung des eigenen Gesichts» sieht drei Absätze vor. Der erste legt fest, dass niemand an öffentlichen oder «allgemein zugänglichen» Orten sein Gesicht verbergen darf. Der zweite Absatz lautet: «Niemand darf eine Person zwingen, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen». Und schliesslich gestattet der dritte Absatz Ausnahmen aus «gesundheitlichen, sicherheitsrelevanten, klimatischen sowie aus Gründen des einheimischen Brauchtums.» Somit sind Ausnahmen aus religiösen Gründen explizit ausgeschlossen, wie Walter Wobmann, Mitinitiant und Co-Präsident des Initiativkomitees, auf seiner Webseite bestätigt: Die Initiative wolle bewusst auch die «Gesichtsverhüllung aus religiösen Gründen erfassen.»

Die bisherige politische Debatte auf nationaler Ebene

Der Bundesrat beschied bis zum 12. Nov. 2014 alle Vorlagen für ein Burka- oder Vermummungsverbot abschlägig. Als Grund führte er in früheren Stellungnahmen an, dass ein Verbot gegen Art. 15  BV (Glaubens- und Gewissensfreiheit) verstossen würde. In einer Antwort hielt er 2010 fest, er gehe von rund 100 Burkaträgerinnen in der Schweiz aus. Zwar sieht der Bundesrat in der Burka und ähnlichen Gesichtsverhüllungen ein Integrationshindernis für muslimische Frauen. Er befürchtet aber, dass die Betroffenen zuhause eingeschlossen blieben, würde ein Verbot errichtet. Nicht in Frage kommt für den Bundesrat, zwischen Touristinnen und inländischen Burkaträgerinnen einen Unterschied zu machen.

Zwischen 2006 und 2011 befasste sich das Parlament mehrfach mit einem Burka- oder Verhüllungsverbot. Entsprechende Vorstösse gingen zurück auf Christophe Darbellay (CVP, FR), Oskar Freysinger (SVP, VS) und Hans Fehr (SVP, ZH). Auch eine Standesinitiative aus dem Kanton Aargau forderte ein Verbot. Mit Ausnahme des Vorstosses der CVP forderten alle Eingaben ein generelles Verhüllungsverbot, d.h. sie waren nicht ausschliesslich gegen muslimische Frauen ausgerichtet.

Der Nationalrat hat übrigens die jüngeren Vorstösse, die ein generelles Verhüllungsverbot forderten, stets bejaht; gescheitert waren sie jeweils am Nein des Ständerats.

Menschenrechte für und wider ein Verbot

In der öffentlich geführten Debatte argumentieren sowohl Verfechter/innen wie Gegner/innen eines Verbots mit den Menschenrechten. Dabei liegen die Argumentationslinien ähnlich wie bei der Diskussion über das Kopftuch. Gegner/innen des Verbots betonen insbesondere das Selbstbestimmungsrecht von Frauen. Demgegenüber kritisieren insbesondere Frauen mit Migrationshintergrund die Toleranz gegenüber der Ganzkörperverschleierung als Toleranz gegenüber der Missachtung von Frauenrechten.

Amnesty International (AI) äusserte sich im Jahre 2010 dezidiert gegen gesetzliche Verbote von Ganzkörperschleiern. Zwar habe der Staat die Pflicht, dafür zu sorgen, dass keine Frau von der Familie oder andern Personen dazu gezwungen werde, sich zu verschleiern. Ein Verbot sei allerdings kein Schritt für mehr Frauenrechte, denn verschleierte Frauen würden durch Verbote im Alltag noch zusätzlich ausgegrenzt. Eine klar definierte Einschränkung der Verschleierung sei zwar legitim, falls die öffentliche Sicherheit auf dem Spiel stehe oder allgemeine Regeln für bestimmte Berufe gelten. Es sei beispielsweise zulässig, Frauen aufzufordern, ihren Schleier für Identitätskontrollen zu lüften. Solche Einschränkungen dürften jedoch nicht auf eine diskriminierende Art und Weise umgesetzt werden.

Wegen dem allgemein gehaltenen Text der Volksinitiative verstösst diese nicht gegen das rechtliche Diskriminierungsverbot, selbst wenn man diskriminierende Motive gegenüber der winzigen Minderheit von vollverschleierten Musliminnen in der Schweiz unterstellt. Das Verbot würde gleichermassen vermummte Demonstrierende treffen. Ein solches Vermummungsverbot für bewilligte Kundgebungen gibt es in einzelnen Kantonen bereits. Denkbar wäre - als Alternative zu einem allgemeinen Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum - eine Ausdehnung auf weitere definierte Situationen, etwa beim Kontakt mit Behördenstellen oder Banken, beim Benutzen von öffentlichen Strassenverkehrsmitteln, beim Autofahren und in der Schule.

Kommentar von humanrights.ch

Das Verhüllungsverbot bedeutet eine Einschränkung der persönlichen Freiheit von Einzelpersonen. Dies gilt nicht nur, aber auch für Frauen, welche die Burka oder den Niqab freiwillig tragen. Für einen solchen Eingriff in die Grundrechte braucht es zwingend ein öffentliches Interesse, und der Eingriff muss verhältnismässig sein.

Frauen, die ihr Gesicht ganz verhüllen, sind im Tessin und in der übrigen Schweiz relativ selten. Allerdings ist es umstritten, wie stark diese Tatsache das öffentliche Interesse an einem entsprechenden Verbot vermindert. Es könnte ja auch andere triftige Gründe für ein öffentliches Interesse an einem solchen Verbot geben, zum Beispiel solche der Geschlechtergleichstellung. Auch das Argument, dass mit einem solchen Verbot unnötigerweise einzelne Mitglieder einer religiösen Minderheit verärgert würden und es deshalb nicht zu einem toleranten Zusammenleben beitrage, überzeugt nur dann, wenn man davon ausgeht, dass es nicht nötig ist, in diesem Extrembereich der Geschlechtscodierung Grenzen setzen zu wollen. (Man nehme als Kontrastbeispiel die Bestätigung eines kantonalen Verbots des Nacktwanderns durch das Bundesgericht am 17. Nov. 2011; dagegen gab es keinen öffentlichen Protest.)

Das Hauptargument gegen die Volksinitiative zum Verhüllungsverbot ist wohl eher nicht rechtlicher als vielmehr politischer Natur: Weil zu dieser sachlich unbedeutenden Frage im Rahmen des Abstimmungskampfes eine grosse öffentliche Debatte laufen wird, ist das politische Drehbuch klar: Jene politischen Kräfte, die ihre Popularität teilweise der Angstmacherei vor «dem Fremden» verdanken, werden sich diese Chance nicht entgehen lassen, um die muslimfreindliche Stimmung im Lande weiter anzuheizen. Die Vorlage wird dann als Symbol für eine Haltung dienen, die das Land weiter entzweit. Sachliche Gründe für und wider die Initiative werden unter dieser Voraussetzung nicht gegeneinander abgewogen, sondern von der Freund-Feind-Mentalität verschlungen werden. Es wäre zu wünschen, dass sich eine breite Bewegung bildet, die sich diesem elenden Schauspiel verweigert.

© humanrights.ch / MERS - Hallerstr. 23 - CH-3012 Bern - Tel. +41 31 302 01 61