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Polizei und Menschenrechte

Die Polizei hat im Auftrag des Staates für die Einhaltung des Rechts zu sorgen. Mit ihrer Arbeit garantiert sie, dass im Rahmen der bestehenden Rechtsordnung jede und jeder die ihr oder ihm verfassungsmässig verbürgten (Grund-) Rechte ausüben kann. Dazu ist die Polizei befugt, Kontrollen durchzuführen und nötigenfalls gewaltsam einzugreifen, wenn sich jemand nicht an die Gesetze hält. Sie darf Zwangsmittel anwenden, das heisst, sie darf unter Umständen eine Person unter Einsatz von Gewalt anhalten. Die Polizei verkörpert das staatliche Gewaltmonopol. Der Auftrag der Polizei bedingt, dass sie regelmässig und in vielfältiger Weise in den Schutzbereich der Menschenrechte eindringt. Bereits eine einfache Ausweiskontrolle ist ein Eingriff in die Privatsphäre des/r Kontrollierten und kann bei dieser/m aus verschiedenen Gründen eine Abwehrreaktion auslösen. Solche Situationen gehören zum Alltag einer staatlichen Institution, die sowohl Dienstleisterin wie Kontrollorgan ist.

Strenge Grundsätze für Polizeiarbeit

Die Herausforderung für die Polizei besteht vielfach darin, unsichere Situationen richtig einzuschätzen und relativ schnell auf angemessene Weise zu reagieren. Die Ausübung des Gewaltmonopols ist ein delikates Tätigkeitsgebiet, wobei die Gefahr des Machtmissbrauchs und der Verletzung von Menschenrechten latent vorhanden ist. Deshalb ist auch die Arbeit der Polizei an die allgemeinen Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns gebunden. Erstens muss sich die Polizeiarbeit auf gesetzliche Grundlagen stützen. Das heisst, ein Einsatz darf nur erfolgen, wenn die Polizei mit einer klaren, gesetzlichen Handlungsbefugnis ausgestattet ist. Die gesetzliche Grundlage dafür findet sich in der Strafprozessordnung und in den jeweiligen kantonalen Polizeigesetzen. Solch gesetzlich festgelegtes Handeln ist etwa die Identitätsfeststellung einer Person. Für den Ausnahmefall, dass ein Einsatz der Polizei ohne gesetzliche Grundlage erfolgt, kann sie sich auf die polizeiliche Generalklausel (Art. 36 Abs. 1 BV) berufen. Ein solcher Einsatz unterliegt aber strengen Voraussetzungen (Verletzung eines fundamentalen Rechtsguts, wie etwa schwere Gefahr für Leib und Leben, plus zeitliche Dringlichkeit).

Als zweiter Grundsatz gilt die Verhältnismässigkeit. Eine Massnahme, welche die Polizei ergreift, muss zur Problembewältigung geeignet und notwendig sein. Sie sollte zudem in angemessenem Verhältnis zum angestrebten Zweck stehen. Besonders für allfällig angewandte Zwangsmittel gilt, dass sie in der konkreten Situation begründet und zweckdienlich sein müssen und nicht übertrieben sein dürfen. In diesem Sinne darf eine Zwangsmassnahme der Polizei die betroffene Person nicht übermässig belasten.

Menschenrechtsverletzungen und gesetzliche Regulierungen

Es zeigt sich, dass es in der Schweiz (wie auch in allen anderen Staaten) bei Einsätzen der Polizei immer wieder zur Verletzung von Menschenrechten kommt. Eines der gewichtigen Probleme ist etwa das Handeln ohne sachlichen Grund, wie zum Beispiel pauschale Wegweisungen bei Grossveranstaltungen. Menschenrechtskreise und Opfer werfen den Polizeikräften in Einzelfällen zudem unverhältnismässige Gewalt, Misshandlungen, einen unnötigen oder übertriebenen Einsatz von Zwangsmitteln (etwa präventive Verhaftungen, Hausdurchsuchung mit Hunden), rassistische Verunglimpfung, «Racial Profiling» und weitere Eingriffe in Persönlichkeitsrechte vor. Vereinzelt kam es auch schon zu Todesfällen oder Fällen, in denen die Opfer schwerste Verletzungen davon trugen.

Wegen der kantonalen Zuständigkeit für die Polizei ist der Handlungsspielraum des Bundes sehr eingeschränkt. In der Zuständigkeit des Bundes liegt das Zwangsmassnahmengesetz, das seit 1. Dezember 2009 in Kraft ist. Im Zuge der Erarbeitung dieses Gesetzes kam es auf politischer Ebene zu wichtigen Diskussionen über den Einsatz von bestimmten Zwangsmitteln (wie Zwangsmedikation, Taser, Ganzkörperfesselung, Maulkorb, Integralhelme, Knebelungstechniken), wobei menschenrechtliche Argumente wenigstens teilweise berücksichtigt wurden. Für weiteren Gesprächsstoff auf nationaler Ebene sorgt ausserdem die Tendenz zur Privatisierung von staatlichen Aufgaben im Bereich der Sicherheit. Auch hier drängt sich aus Sicht der Menschenrechte eine strikte Regulierung auf.

Ethnisches Profiling («Racial Profiling»)

Das diskriminierende ethnische Profiling (auch «Racial Profiling» genannt) bezeichnet Anhaltungen sowie Personen- und Fahrzeugkontrollen durch Polizei oder Grenzschutz, die primär von gruppenspezifischen Merkmalen der Betroffenen wie Hautfarbe, Sprache, Religion, Staatsangehörigkeit oder ethnische Herkunft und nicht vom Verhalten der betroffenen Person oder sonstigen Verdachtsgründen motiviert sind. Diese Praxis wird in der Schweiz erst seit einigen Jahren problematisiert. Im 2016 wurde die Forderung erhoben, dass die Polizeiführung sich dafür verantwortlich erklärt, mit geeigneten Massnahmen das ethnische Profiling wenn immer möglich zu verhindern.

Tendenz zur Straflosigkeit in der Schweiz

Erfahrene Anwälte/-innen berichten, dass bei Strafanzeigen gegen die Polizei nach dem Vorverfahren nur sehr selten ein Strafverfahren eingeleitet wird. Im Vorverfahren untersuchen die Staatsanwaltschaft und/oder die Polizei die Vorwürfe. Das heisst, im Normalfall wird eine Strafanzeige gegen Angehörige der Polizei von Personen und Stellen behandelt, die in ihrem Alltag auf eine gute Zusammenarbeit mit dem/r Beschuldigten oder dessen Vorgesetzten angewiesen sind. Die Folge davon ist, dass Ermittlungen zu oft bereits während der Voruntersuchung im Sande verlaufen, weil sich Kollegen/-innen gegenseitig schützen und absprechen oder weil die Staatsanwaltschaft nicht konsequent ermittelt. Zudem antwortet die Polizei auf Strafanzeigen von mutmasslichen Opfern von Polizeigewalt öfters mit einer Gegenanzeige wegen «Gewalt und Drohung gegen Beamte» oder Ähnlichem.

Die Untersuchungen können unter diesen Bedingungen kaum wirksam sein. Unabhängige strafrechtliche und administrative Untersuchungen von Klagen wegen exzessiver Polizeigewalt und anderem sind deshalb ein wichtiges Anliegen aus Sicht der Menschenrechte. Wichtig wäre auch die flächendeckende Einrichtung von ergänzenden Beschwerdemechanismen, wie etwa Ombudsstellen, die es bis jetzt nur in wenigen Kantonen und Städten gibt. Diese können Mediationsverfahren in Gang bringen oder Empfehlungen an die Adresse der Behörden abgeben und so etwa disziplinarische Massnahmen wie die Versetzung eines Polizisten bewirken. Die zuständigen Kantone haben für diese Forderungen allerdings wenig Verständnis.

Zwar sind die Unterschiede in der kantonalen Praxis gross, doch noch immer sind unabhängige Untersuchungsmechanismen bei Anzeigen wegen Misshandlungen durch die Polizei die Ausnahme. Unabhängig kann eine Untersuchung faktisch wohl nur sein, wenn das gesamte Vorverfahren einer strafrechtlichen Untersuchung in einen andern Kanton ausgegliedert wird.

Auch bei strafrechtlich nicht relevanten, aber gleichwohl rechtswidrigen Handlungen wie z.B. bei unverhältnismässigen Wegweisungen gibt es Schwierigkeiten. Wer sich durch polizeiliches Handeln in seinen Rechten verletzt sieht, ohne dass eine Verfügung vorliegt, kann sich – wenn überhaupt - vielfach nur mit Mühe wirksam über den verwaltungsrechtlichen Weg zur Wehr setzen.

Internationales Feedback

Der Umgang der Behörden mit solchen Beschwerden gegen Polizeiangehörige war von Anfang an ein Thema für verschiedene internationale Gremien, welche den Menschenrechtsschutz überwachen. Die internationalen Experten/-innen richteten zahlreiche Empfehlungen an die Schweiz zur Verbesserung der behördlichen Praxis in diesem Bereich.

Diese internationalen Gremien der UNO und des Europarates stellten ebenfalls fest, dass gegen Polizeiangehörige selten ermittelt und noch seltener Strafverfahren eröffnet werden, obwohl Menschenrechtsorganisationen Polizeigewalt dokumentieren und über einzelne Vorfälle und Praktiken der Polizei bei den entsprechenden Gremien Bericht erstatten. Deshalb fordern verschiedene Gremien seit 2001 wiederholt, dass die Schweiz unabhängige Beschwerdemechanismen schaffen soll, welche den mutmasslichen Opfern von Polizeigewalt ein unabhängiges und faires Verfahren sichern.

Keine statistischen Erhebungen

Menschenrechtlich problematisches Handeln der Polizei betrifft in der Schweiz nach Angaben von Nichtregierungsorganisationen in den letzten Jahren gehäuft Globalisierungsgegner/innen, Fussballfans, Minderjährige, Schwarze und Asylsuchende. Allerdings gibt es zur ganzen Problematik weder statistische Erhebungen noch wissenschaftliche Untersuchungen, so dass eine qualitative und quantitative Einschätzung der Sachlage schwierig ist. Man ist auf die wenigen Ereignisse und Einzelfälle angewiesen, welche publik werden.

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