Toute une vie dans le provisoire: un rapport dénonce les effets pervers du permis F

Les requérant-e-s d’asile dont la demande est rejetée doivent être renvoyé-e-s dans leur pays d’origine, c’est la règle. Mais la réalité n’étant pas si simple, ces renvois ne sont pas toujours possibles. Dans ces cas-là, les personnes concernées se voient attribuer un permis F qui marque la suspension temporaire de l’exécution de leur renvoi.

Du fait de son caractère théoriquement temporaire (jusqu’à 12 mois environ), ce non-permis de séjour entraîne avec lui plusieurs restrictions en matière de mobilité, de regroupement familial, d’accès au travail, à la formation et à l’aide sociale. Mais en réalité, ce statut n’a pas le caractère provisoire qu’il laisse entendre. Dans un rapport publié en octobre 2015 sous le nom de «Admission provisoire ou exclusion durable?», l’Observatoire romand du droit d'asile et des étrangers (ODAE romand) explique l’ensemble du cadre juridique lié au permis F et se base sur de nombreux témoignages pour dénoncer les effets pervers, parfois inhumains d’un provisoire qui dure. Il met aussi en garde contre la pratique visant à utiliser le permis F en tant qu’«asile au rabais».

Qui sont les titulaires de permis F?

Dans la très grande majorité des cas (97.9% d’après les estimations du Secrétariat d’Etat aux migrations), le permis F concerne des personnes dont la Suisse ne peut procéder au renvoi pour cause d’inexigibilité. Cela signifie que le pays de la personne concernée est en guerre, en situation de violences généralisées ou que les soins dont cette personne aurait impérativement besoin sont impossibles dans son pays d’origine. Pour le petit pourcentage restant, l’exécution du renvoi est soit impossible (contraintes d’ordre pratique ou technique) ou illicite (va à l’encontre des engagements internationaux de la Suisse).

L’inexigibilité liée à la majorité des cas a une conséquence: alors qu’il s’agit d’un permis normalement limité à 12 mois, près de la moitié des 25'000 personnes qui vivent en Suisse avec un permis F sont «admises provisoires» depuis plus de sept ans. Tel que rapporté par le rapport de l’ODAE romand, «une analyse récente des données du registre des étrangers montre qu’une proportion croissante de familles avec enfants mineurs, de femmes et de personnes âgées tendent à conserver cette mesure de substitution pendant plus de dix ans, sans véritable perspective d’obtenir un permis de séjour». Pourtant, c’est par l’octroi d’un permis de séjour (généralement permis B) que se termine la majorité des admissions provisoires. Sur 25'000 titulaires d’un permis F environ, seuls quelques centaines par années (370 au maximum) sont effectivement renvoyés dans leur pays d’origine, comme le stipule une réponse du Conseil fédéral à une interpellation déposée en 2011. Les détenteurs de permis F sont donc en majorité des personnes qui restent en Suisse pour une longue période et destinées à s’y installer durablement.

«Désolée, nous ne pouvons pas travailler avec les permis F»

Pourtant, comme «Yvette», l’une des personnes qui témoignent dans le rapport de l’ODAE romand, les personnes au bénéfice d’une admission provisoire sont confrontées à de nombreux obstacles pour s’intégrer, y compris au marché du travail. «L’année passée j’étais déprimée, explique-t-elle dans son témoignage, je me suis sentie emprisonnée. Je venais de faire cinq ans en Suisse, je n’avais toujours pas de travail et ne pouvais pas sortir du pays. Une fois que j’avais acquis mes diplômes et un stage reconnu en Suisse, j’ai postulé. (…) La conseillère d’une agence (de placement) était très intéressée. Puis elle m’a demandé mon permis. (…) A ce moment-là, elle m’a dit: désolée, nous ne pouvons pas travailler avec les permis F».

Ce que la loi prévoit

La loi n’interdit pourtant pas aux permis F de travailler. Les titulaires d’une admission provisoire doivent obtenir une autorisation des autorités cantonales pour exercer une activité lucrative (art.85 al.6 LEtr). Cette demande d’autorisation doit être déposée par l’employeur au canton qui contrôle que les conditions de travail et de rémunération usuelles sont respectées (art. 22 LEtr; art. 53 al.1 let.a et b OASA). Reste que ces démarches représentent une contrainte pour les employeurs/employeuses potentiel-le-s. Une contrainte qui, comme l’indique l’ODAE romand dans son rapport, s’ajoute à «la méconnaissance de la part des employeurs des possibilités d’engager des titulaires de permis F» et au fait que «le terme provisoire lié à ce statut est fortement dissuasif, quand bien même il ne reflète pas la réalité».

La loi prévoit par ailleurs que les titulaires de permis F sont attaché-e-s au canton qui leur a été attribué durant la procédure d’asile (art. 27 LAsi; art 85 al 2 LEtr). En dehors du motif strict de la préservation de l’unité familiale, tout changement de canton est pour ainsi dire impossible. Une «restriction qui réduit la compétitivité des titulaires du permis F sur le marché du travail et limite également le champ géographique de rechercher d’emploi», comme le souligne le rapport de l’ODAE romand. L’organisation souligne ainsi qu’au final, «c’est souvent grâce au bon vouloir d’un employeur, à une combativité exceptionnelle de leur part ou aux interventions de membres d’œuvres d’entraide ou d’assistants sociaux, que les personnes ont finalement pu trouver un emploi».

Depuis 2012, la mobilité des titulaires d’un permis F en dehors de la Suisse a été également restreinte. Ils/Elles ne peuvent quitter la Suisse que sur autorisation du SEM et pour des motifs exceptionnels (art. 9 al.1 ODV). Après trois ans de permis F, un voyage de 30 jours par an peut être autorisé, mais une dépendance à l’aide sociale entraîne généralement un refus du SEM (art. 9 al. 4 et 5 ODV).

Le serpent qui se mord la queue

Car l’indépendance financière, rendue extrêmement difficile par les différents obstacles mis aux permis F, est la clé de voûte de toute gratification. Un paradoxe qui a des conséquences problématiques du point de vue des droits humains, comme le martèle l’ODAE. L’assignation à un lieu de résidence entrave l’accès à l’emploi et amène nombre de permis F à dépendre de l’aide sociale, puis le SEM refuse l’autorisation à sortir de Suisse pour cause de dépendance financière, privant au final ces personnes de contacts avec les membres de leur famille. Ainsi, le père de «Phil», un autre témoin du rapport de l’ODAE romand, a été privé de l’autorisation de sortie pour voir son père mourant , après avoir travaillé pendant 10 ans en Suisse dans le nettoyage et avoir dû réduire son taux de travail à 30% en raison de problèmes de santé. «Je ne l’ai jamais vu en si mauvais état», constate alors «Phil». Ces limitations ont ainsi des conséquences problématiques sur le plan humain, d’autant plus incompréhensibles pour les personnes résidant en Suisse depuis de nombreuses années.

Par ailleurs, les titulaires de permis F n’ont droit qu’à une aide sociale réduite, qui est la même que pour les requérant-e-s d’asile (art.86 al.1 LEtr, art.3 al.2 OA 2). Cette aide sociale réduite, à laquelle sont contraints un grand nombre d’admis-e-s provisoires, est censée se justifier par le caractère temporaire du permis F. Toutefois, au vu de la longue durée de ce permis dans les faits, cela implique des conséquences humaines particulièrement lourdes.

Le permis F respecte-t-il les droits humains?

La question reste cependant de savoir si les conditions liées à l’admission provisoire sont compatibles avec les droits humains et les obligations internationales de la Suisse. Un article du Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH) de janvier 2015 se penche sur cette question. Il se base lui-même sur une étude de 2003, «Admission provisoire sous l’angle des droits fondamentaux», pour conclure que les contours de l’admission provisoire respectent, dans les grandes lignes et à une exception près, les droits fondamentaux. Ou du moins que ces droits sont restreints de manière conforme aux exigences imposées par la Constitution fédérale ou la Convention européenne des droits de l’homme. L’exception réside dans la résistance des autorités suisses à reconnaître aux personnes admises provisoirement la possibilité de se prévaloir de l’art. 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), qui garantit le droit à la vie familiale. Dans un arrêt d’octobre 2014, Strasbourg a confirmé que cette pratique était contraire à la CEDH.

Ceci dit, le CSDH, dans son article, souligne également que les restrictions des droits fondamentaux qui découlent d’une admission provisoire ne sont envisageables que si l’admission est effectivement «provisoire» et qu’elle ne dure pas de manière excessive. Or, le rapport de l’ODAE et les statistiques montrent que, dans une majorité des cas, ce séjour n’est pas réellement temporaire. Dans de telles conditions, l’on ne peut que douter que ce statut «d’admission provisoire» réponde toujours aux exigences de proportionnalité et respecte effectivement la dignité humaine s’appliquant à des personnes qui vivent en Suisse depuis plus d’une année, sans même parler de celles qui sont là depuis plus de sept ans.

Des changements sont en cours

Ce que le rapport de l’ODAE romand qualifie de «une construction juridico-politique incohérente» est ainsi montré du doigt par plusieurs acteurs et nombreux sont ceux qui appellent à un changement en la matière. Un postulat de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-CN), déposé en février 2014 et adopté par le National en juin de la même année, a exigé du Conseil fédéral «d’examiner comment améliorer le statut des étrangers admis à titre provisoire dans la loi sur l’asile  et dans la loi sur les étrangers ou à trouver une nouvelle réglementation».

Un des objectifs fixés par le National avance, celui visant à «améliorer l'intégration des personnes séjournant durablement en Suisse, pour réduire le nombre de celles qui dépendent de l'aide sociale». Le Conseil fédéral a en effet mis en consultation un rapport explicatif du Département fédéral de justice et police qui propose entre autres de faciliter l’accès au travail des titulaires d’un permis F, en simplifiant la procédure d’autorisation d’exercer une activité lucrative. Le rapport du Conseil fédéral lié au postulat de la CIP-CN est quant à lui en attente.

Ce que demande l’ODAE romand

L’ODAE romand va évidemment plus loin dans ses demandes. Il appelle les autorités à faciliter aux personnes admises provisoirement l’accès au permis B, après une certaine durée de séjour. Cela semblerait cohérent, surtout s’il n’y a aucune perspective de retour en vue, comme c’est bien souvent le cas. Il propose également de changer le nom de cette admission. «Par le passé, rappelle-t-il, les actuels admis provisoires étaient appelés réfugiés de la violence, distincts des réfugiés politiques qui obtiennent l’asile. Ce terme semble correspondre davantage à la réalité des profils et des pays de provenance de ceux qui obtiennent ce statut.»

Pas d’«asile au rabais»

L’observatoire met aussi en garde contre une pratique qui risque de se généraliser, à savoir le fait d’accorder un permis F en lieu et place du statut de réfugié (permis B). Elle soulève le cas d’une mère de famille venue d’Afghanistan avec ses enfants qui a dû aller jusqu’au Tribunal administratif fédéral pour faire reconnaître son droit à l’asile parce que le SEM lui avait directement octroyé une admission provisoire «par économie de procédure». Dans le cas de «Nahid», un recours onéreux a été rendu possible grâce au soutien de la société civile, mais combien de personnes ne bénéficient pas d’une telle aide et voient leurs droits bafoués? Pour l’ODAE romand, il s’agit indiscutablement d’une pratique qui viole l’essence même du droit d’asile et empêche des personnes qui resteront longtemps, voire définitivement en Suisse, de bénéficier d’un statut favorisant leur processus d’intégration. En d’autres mots: un bel autogoal pour la Suisse.

Sources

• Permis F: Admission provisoire ou exclusion durable?
  Rapport de l’ODAE, 8 octobre 2015
• Dossier de presse
• Etrangers dont l’admission provisoire a été levée. Combien de renvois effectifs?
  Interpellation 11-3401, déposée par Philipp Müller (PLR/AG) le 14 avril 2011
• Adaptation du projet de modification de la loi fédérale sur les étrangers (Intégration ; 13.030) à l’art. 121a Cst. et à cinq initiatives parlementaires
  Rapport explicatif du DFJP, février 2015
• «Admission provisoire»: entre admission et exclusion, entre provisoire et indéfini
  Article du CSDH, 29 janvier 2015
• Admission provisoire sous l’angle des droits fondamentaux
  Résumé en français de l’étude élaborée par l'Institut du droit public de l'Université de Berne mandatée par la CFR, 2003
• Réexamen du statut des étrangers admis à titre provisoire et des personnes à protéger
  Postulat - 14.3008 déposé par la CIP-CN le 14 février 2014
• L’observatoire suisse du droit d’asile et des étrangers veut abolir le permis F
  Forum, 10 octobre 2015

Informations complémentaires

• Octroi de protection
  Recommandations de la Commission fédérale pour les questions des migrations, 2014
• Intégration sur le marché du travail. Le point de vue des réfugiés et des personnes admises à titre provisoire en Suisse
  Bureau du UNHCR pour la Suisse et le Liechtenstein, 5 mars 2015 (pdf, 18 p.)