Violences policières: à quand des instances indépendantes pour de vraies enquêtes?

Depuis 2002, la Suisse est régulièrement confrontée aux critiques de diverses organisations internationales. Celles-ci dénoncent le manque de mesures garantissant l'indépendance des enquêtes portant sur les comportements inadéquats de la police, tels que le recours excessif à la force ou le profilage ethnique. Ces demandes ont été adressées par plusieurs représentant·e·s de la communauté internationale à la Suisse dans le cadre de l'Examen périodique universel (EPU) de la Suisse devant le Conseil des droits de l'homme de l'ONU en novembre 2017 à Genève. Plusieurs organisations de la société civile attirent également l'attention depuis plus de dix ans sur l'inefficacité des mécanismes de plainte et sur le manque d’indépendance de la procédure d’enquête.

Manque de données

Quantifier les violences policières en Suisse est un exercice difficile. D’une part, les corps de police n'enregistrent pas systématiquement les plaintes portées à l’encontre des policier·ère·s et ne mettent pas les données à disposition du public. Les cantons ne transmettent pas non plus ces chiffres à l'Office fédéral de la statistique. D’autre part, la législation ne prévoit pas d’infractions pénales spécifiques liées à l'usage excessif de la force par les policier·ère·s, ce qui ne facilite pas l’étude du phénomène. Les chiffres d'une étude de l'Université de Bochum, qui a fait l’objet d’un rapport intermédiaire publié en juillet 2019, renseignent néanmoins sur son ampleur en Allemagne: le nombre d’infractions est en réalité cinq fois plus élevé que celui qu’indiquent les statistiques officielles. Dans l’absolu, cela représente au moins 12’000 cas de violence policière par an en Allemagne, bien au-dessus des 2’000 recensés.

Peu de condamnations pour abus d’autorité

En Suisse, l’infraction pénale d’abus d’autorité (art. 312 CP), permet seulement de traiter les cas de manière superficielle. Cette infraction ne s'applique d’ailleurs pas seulement aux membres de la police, mais à l’ensemble du personnel de la fonction publique. Selon la statistique policière de la criminalité (SPC) de l'Office fédéral de la statistique, 105 plaintes pour abus d’autorité ont été enregistrées en Suisse en 2017. Seuls quatre cas ont cependant fait l’objet d’une condamnation, chiffre le plus bas enregistré jusque-là. Cela implique que 4% seulement des plaintes ont entraîné une inculpation. Seules deux infractions du Code pénal, qui en comprend plus de deux-cents, présentaient un taux de condamnation inférieur.

Ces statistiques ne renseignent donc ni sur le nombre d’infractions commises par les policier·ère·s, ni sur le nombre de plaintes déposées contre ces dernier·ère·s pour lésions corporelles ou mise en danger de la vie d’autrui. Lorsque c’est à l’inverse la police qui porte plainte contre un individu, le taux de condamnation est tout autre. Ainsi, 85% des personnes accusées de «violences et menaces contre les autorités et les fonctionnaires» ont été condamnées en 2017. Selon le professeur de droit pénal Marc Thommen, cet écart significatif s'explique uniquement par le fait que les fonctionnaires de police sont dénoncés à tort par des citoyen·ne·s en colère. «Il y a de bonnes raisons d’abandonner une affaire en cas de doute lorsqu’on est face à ce genre de personnes», indiquait-il en juin 2016 dans une interview donnée au Sonntagszeitung. Puis de préciser que la police fait toujours en sorte de désamorcer la situation lors d’une intervention.

D’importants obstacles à la procédure

Les chiffres à disposition, aussi maigres soient-ils, ne manquent pourtant déjà pas d’interroger, tous comme les cas les plus médiatiques. Le 18 avril 2018, les trois policier·ère·s suspecté·e·s d’avoir perpétré des actes racistes dans l'affaire Wilson A. en octobre 2009 ont été acquitté·e·s par le tribunal de district de Zurich après que le Ministère public ait tenté à deux reprises de clore l’affaire en dépit de preuves évidentes.
Des exceptions existent aussi. Preuve en est la condamnation pour abus d’autorité de deux policiers à Berne en septembre 2015. En février 2014, ils avaient entre autres forcé un homme ivre à lécher sa propre urine. Malgré la gravité des faits et la stabilité du témoignage de la victime, la présidente de la Cour a indiqué que l’on en serait jamais venu à une condamnation sans le témoignage concordant de l’aspirante policière qui avait assisté aux faits.

A la difficulté d’obtenir une condamnation s’en ajoute une autre: nombre de victimes de violences policières n'osent pas porter d’accusations contre les policier·ère·s impliqué·e·s. Une plainte pénale représente un risque financier pour les victimes, d’autant plus qu’elle a toutes les chances de se retourner contre elles. L’affaire Wilson A. illustre bien ce genre de cas, loin d’être isolé: après le dépôt de sa plainte contre les trois policier·ère·s concerné·e·s, la victime s’est en effet vue accusée de violences et de menaces envers agent·e·s. Les avocats engagé·e·s et les organisations de défense des droits humains conseillent donc aux victimes de violences policières d'évaluer soigneusement les risques que comporte le dépôt d'une plainte pénale.

Le nombre de cas présumés d’abus non signalés est d'autant plus élevé que la majorité des cantons ne disposent pas d’instances de recours facilement accessible. Seuls six cantons disposent d'un organe de médiation indépendant en capacité de confronter la police cantonale aux faits rapportés, d’informer les victimes des possibilités de recours dont elles disposent et d’organiser des médiations.

Bases légales

En cas de violence policière, les autorités suisses sont tenues d’agir d’une certaine façon en vertu du droit international et du droit national. Ainsi, en cas de motifs de soupçon justifiés, une enquête efficace et indépendante doit être menée et des mécanismes de plainte effectifs doivent être mis à la disposition des victimes. Ces obligations découlent aussi bien de la législation nationale que des obligations de la Suisse en vertu du droit international. Dans une étude réalisée en 2014, le Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH) a détaillé la protection juridique contre les abus de la part de la police.

Au niveau fédéral, l'article 4 du Code de procédure pénale (CPP) énonce le principe d'indépendance de toutes les autorités pénales et l'article 302 l’obligation pour un·e fonctionnaire de police de dénoncer les infractions constatées. Le CPP laisse toutefois aux cantons le soin de régler les aspects essentiels des mécanismes de plainte et les modalités d'enquête, tels que l'obligation de dénoncer aux autorités de poursuite pénale ou encore de la compétence du Ministère public. Toutefois, cette compétence est rarement spécifiquement réglementée dans les lois et directives cantonales.

Procédures de médiation

La Suisse dispose de divers mécanismes de plainte, consistant d’une part en des mesures de médiation, et d’autre part en des procédures juridiques telles que la poursuite pénale. Les pratiques de médiation sont très différentes selon les cantons. Seuls six cantons (Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Vaud, Fribourg, Zurich et Zoug) ont créé un bureau cantonal de médiation administrative traitant également les plaintes pour usage excessif de la force par des policier·ère·s. Aucun organe de médiation n’a pour l’instant vu le jour dans d’autres cantons. Plusieurs tentatives visant à créer un poste de médiateur cantonal dans le canton de Berne ont été refusées par le Grand Conseil.
La création de bureaux de médiation dans chaque canton serait pourtant pertinente, car ceux-ci permettraient de traiter les cas d’abus policiers tout en garantissant un accès facilité aux victimes. Un tel organe permet d’examiner un incident de manière indépendante, de faire office de médiateur entre les fonctionnaires de police et les victimes, d’aider celles-ci à définir les possibilités qui s’offrent à elles et de les conseiller sur l'opportunité d’ouvrir une procédure pénale.
La plainte citoyenne est un autre instrument informel accessible à tout individu pour signaler les comportements inadéquats des policier·ère·s directement à la police. Ce mécanisme n’est cependant pas accessible de façon homogène en Suisse : seuls trois cantons (Schwyz, Thurgovie et Lucerne) l’ont intégré dans leur système juridique. Dans les autres cantons, les règles figurent, si toutefois elles existent, dans le règlement de police interne. Si l'enquête révèle les preuves d'une violation des devoirs de fonction, des procédures disciplinaires peuvent être engagées à l'encontre des fonctionnaires de police concerné·e·s. Dans le cas où une procédure disciplinaire n'est pas prévue, une mesure disciplinaire peut être ordonnée par le service du personnel du corps de police. Dans la plupart des cantons, les plaintes des citoyen·ne·s sont enregistrées dans les dossiers personnels des fonctionnaires de police. Entre 30 et 100 plaintes de ce type sont enregistrées chaque année dans les grands cantons selon les affirmations de la police.
Pour signaler des abus à un organe extérieur à la police, les victimes peuvent également adresser leurs plaintes à l’autorité de surveillance, dont la compétence revient, selon le canton, au Conseil d’Etat ou à un département subordonné. Cette instance de plainte souffre cependant de différences cantonales considérables, puisqu’elle est présente dans la majorité des cantons mais absente dans la juridiction de neuf cantons. Un fait qui maintient les victimes de violences policières dans une incertitude juridique et explique certainement le fait que cet outil reste très peu utilisé.

Procédure pénale

L’autre voie est celle de la procédure pénale. Il s’agit du mécanisme de protection juridique le plus efficace pour que soit mise en œuvre l’obligation de l’Etat de procéder à des enquêtes. Cette procédure peut être initiée par les victimes de violence policière, par la police elle-même, ou encore directement par le Ministère public. Toutes les autorités judiciaires, police comprise, sont tenues de dénoncer les comportements répréhensibles observés. Ceci est cependant rarement le cas en pratique.

Il existe également d'autres mécanismes de plainte formels. Tout d’abord les actions en responsabilité contre l'Etat, qui sont surtout pertinentes en cas de dommages aux biens, mais dont l’importance reste limitée. Mais aussi le recours comme défini dans le Code de procédure pénale (art. 393) qui ne permet de porter plainte contre un comportement inadéquat que dans le cadre d’une procédure d’enquête préliminaire, notamment pour contester une poursuite. Enfin, la procédure administrative, destinée à faire recours contre les décisions. Dans les cas d’usage excessif de la force par des policier·ère·s, il s’agit cependant d'actes matériels qui, en règle générale, ne sont pas recevables dans le cadre d’une procédure administrative. Toutefois, certains cantons prévoient cette possibilité dans leurs juridictions cantonales.

Indépendance relative de la procédure pénale

En théorie, les autorités pénales sont indépendantes dans l’application du droit selon le Code de procédure pénale et les actes législatifs cantonaux correspondants. L’affaire Wilson A. montre cependant que cette indépendance n'est pas toujours garantie. De par son double statut d’autorité de poursuite pénale et d’employeur, la police exerce des fonctions qui entravent l’indépendance de la procédure d’enquête. De plus, le Ministère public travaille en étroite collaboration avec la police, avec laquelle il se doit de pratiquer une bonne coopération. Les autorités d'enquête et les policier·ère·s accusé·e·s entretiennent par ailleurs fréquemment des liens personnels. Ainsi, les poursuites à leur encontre sont souvent annulées par les procureur·e·s. D’autre part, la compétence du Ministère public pour les enquêtes portant sur des fonctionnaires de police est rarement expressément précisée dans les lois et directives cantonales et reste surtout dépendante de décisions ad hoc. En outre, la pratique et le système juridique en Suisse ne sont pas uniformes en matière d’enquête sur des violences policières.

Mener une enquête sur une plainte pénale

La compétence pour mener une enquête sur une plainte pénale est réglée selon quatre cas de figure. Lorsqu’aucune compétence particulière n’est précisée, c’est le Ministère public du canton dans lequel l'abus a été commis qui mène l’enquête (comme dans le canton de Lucerne);

• La compétence peut relever d’un autre canton. Le Ministère public est responsable de mener l’enquête dans un autre canton, dans lequel des fonctionnaires sont accusé·e·s (comme c’est le cas dans les cantons de Soleure et d'Argovie);
• La compétence peut relever d'un service spécifique du Ministère public (comme dans le canton de Berne); 
• Une demande d’attribution de la compétence au Ministère public d’un autre canton est possible, mais dans la pratique, elle est extrêmement rare et résulte le plus souvent de fortes pressions politiques. Cette attribution n'est obligatoire dans aucun canton, même lorsqu’il s’agit de cas graves.
  
  

Afin d'assurer la plus grande indépendance des enquêtes pénales sur les cas d’abus policiers, la nomination de procureur·e·s de cantons externes constitue certainement une solution provisoire raisonnable. A moyen terme, des concordats intercantonaux pour des parquets spéciaux devraient toutefois être créés afin de garantir l'indépendance de l’enquête pénale et de contourner ainsi la problématique liée à la proximité des autorités chargées de l’enquête et des accusé·e·s. Ces parquets spéciaux devraient avoir pour mandat d’assurer la rapidité, l’exhaustivité et l’efficacité de l’enquête.

L’exemple nord-irlandais à suivre

La question de l’indépendance de la procédure d’enquête pour les cas de violences policières provoque des remous au-delà de la Suisse. L'Irlande du Nord a mis en place depuis plusieurs années déjà un mécanisme de plainte destiné à garantir l’indépendance requise.

Le Bureau du Médiateur de l'Irlande du Nord a été créé en 1998 à la suite d'une réforme policière et judiciaire fondamentale visant à rétablir la neutralité et la légitimité de la police d'Irlande du Nord. Cet organe indépendant, opérationnel mais non institutionnel, est rattaché au Ministère de la Justice et de l’Egalité, assumant également la responsabilité politique de la police. Les 150 collaborateur·trice·s qui y travaillent sont chargé·e·s d'enquêter de manière indépendante sur les plaintes déposées contre les forces de police. Le Médiateur dispose de tous les pouvoirs d'enquête de la police pour traiter les plaintes (saisie, enquête médico-légale, arrestation des suspect·e·s etc.) et peut par ailleurs mener une enquête de sa propre initiative, indépendamment du dépôt d'une plainte.
La grande accessibilité du Bureau du Médiateur est remarquable. Son site web, disponible en neuf langues, est également accessible aux personnes handicapées. Au cours de l'année 2015-2016, 1148 cas ont fait l’objet d’une enquête. Le Médiateur a recommandé au Ministère public d’engager des poursuites pénales dans vingt-et-un des cas, et à la police d’ordonner des mesures disciplinaires à l’encontre de 355 fonctionnaires.

Médiation spécifique à la police en Allemagne

En Allemagne, trois Länder ont introduit le poste de Médiateur de la police entre 2014 et 2016 afin de régler à l'amiable les litiges entre les plaignant·e·s et les policier·ère·s. Contrairement aux organes de médiation traditionnels, les Médiateurs de Rhénanie-Palatinat, du Schleswig-Holstein et du Bade-Wurtemberg ne sont pas seulement responsables des plaintes des citoyen·ne·s, mais traitent également celles émises par les policier·ère·s, ce qui permet à ces dernier·ère·s d’accepter plus facilement ce service de médiation.
L’institut pour les droits humains allemand (Deutsches Institut für Menschenrechte) trouve cependant problématique que le poste de Médiateur n’existe que dans trois Länder.
Les bureaux existent souffrent par ailleurs d’un manque de personnel, ce qui est d’autant plus problématique que le nombre de plaintes déposées a fortement augmenté depuis la création de ces bureaux, notamment en Rhénanie-Palatinat, où il a quadruplé au cours de la première année depuis leur introduction. Ceci ne peut uniquement être attribué à une augmentation des fautes professionnelles de la part des policier·ère·s, mais s'explique en partie par la grande accessibilité de ce service.

Situation en Suisse

Les six bureaux de médiation administrative qui existent en Suisse sont comparables aux bureaux du Médiateur en Allemagne en termes d’organisation et de compétences: ils sont indépendants du pouvoir exécutif et traitent également, dans une certaine mesure, les plaintes émanant de l'administration. Il n’existe cependant de mécanisme indépendant spécifiquement consacré au traitement des plaintes à l’encontre de la police que dans le canton de Genève. Entré en activité en 2016, l’organe de médiation de la police genevoise récolte les plaintes des personnes ayant eu un différend avec la police cantonale ou les polices municipales dans le canton. Cet organe ne traite toutefois les cas de violence physique, pour lesquels les plaignant·e·s doivent porter plainte auprès de la police ou du Ministère public.

Conclusion: nécessité urgente d’agir au niveau législatif en Suisse

La Suisse et ses voisins ont reconnu le caractère hautement problématique du manque d’instances indépendantes de recueil des plaintes et d’enquête pour les cas de violences policières, réelles ou suspectées. Des solutions existent et sont déjà mises en œuvre dans certains pays. Pourtant, en Suisse, la situation continue de stagner. Aucun bureau de plaintes n’a vu le jour récemment et la création d’organes de médiation indépendants se fait toujours attendre. Les efforts déployés pour garantir l'indépendance des enquêtes pénales restent faibles. A l'heure où les comportements inadéquats de la part de la police, notamment le profilage racial, deviennent un problème de plus en plus manifeste, il est inacceptable de mener une politique hésitante. Il incombe également aux parlementaires de défendre l’indépendance et l’efficacité de l’enquête sur les cas de violence policière, en instituant des mécanismes de plainte effectifs pour les victimes. Le moment est venu de créer des bureaux de médiateurs cantonaux dédiés à la problématique ainsi que d’élaborer des concordats intercantonaux pour la création de parquets spéciaux dans toute la Suisse.