Glossar zur Reform des Initiativrechts

Volksinitiative / Materielle Schranken des Initiativrechts / Völkerrecht / zwingendes Völkerrecht / Kerngehalt der Grundrechte / Verfassungsgerichtsbarkeit

Initiative, Volksinitiative

Eine Volksinitiative auf Bundesebene geht immer auf eine Verfassungsänderung. Davon gibt es drei Arten: die Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung (BV), die Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung sowie die Volksinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Vor allem letztere wird häufig ergriffen. Dazu entwirft ein Initiativkomitee zuerst einen Änderungsantrag, in dem ein neuer Verfassungsartikel oder die Abänderung oder Ergänzung eines bestehenden Artikels vorformuliert wird. Nach einer formellen Prüfung durch die Bundeskanzlei wird die Initiative im Amtsblatt veröffentlicht, und das Initiativkomitee hat 18 Monate Zeit, um 100'000 Unterschriften zu sammeln. Erst nach diesem Schritt reagieren die politischen Instanzen: Der Bundesrat schreibt einen Bericht, der vom Parlament beraten wird. In diesem Stadium kann auch ein Gegenentwurf zur Initiative beschlossen werden.

Das Parlament überprüft aber vor allem die Gültigkeit einer Volksinitiative. Erst jetzt – nach der Sammlung von 100'000 Unterschriften – entscheidet sich also, ob die Volksinitiative überhaupt zulässig ist und den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern zur Abstimmung unterbreitet werden darf. Erklärt das Parlament die Initiative für gültig und wird sie in Folge von Volk und Ständen angenommen, so wird die Verfassung gemäss dem Willen der Initianten abgeändert.

Materielle Schranken des Initiativrechts

Doch wann ist eine Initiative gültig und wann nicht? Entscheidend ist, ob sich eine Volksinitiative innerhalb der «materiellen Schranken» bewegt. Diese Schranken bestehen in Regeln und Grundsätzen, die als so wichtig angesehen werden, dass sie auch durch eine Volksinitiative nicht abgeändert oder aufgehoben werden dürfen. Je mehr Regeln und Grundsätze als unabänderbar angesehen werden, desto kleiner wird der Raum für eine Volksinitiative, und umgekehrt. Momentan bestehen die materiellen Schranken des Initiativrechts in den Regeln des «zwingenden Völkerrechts» (Art. 139 Abs. 3 BV). Dies sind nur wenige Regeln, es bleibt also viel Freiraum für Volksinitiativen.

Wichtig ist aber, dass das Parlament die Gültigkeit einer Initiative bereits vor der Abstimmung und Anwendung prüft. Dies ist nicht unproblematisch, denn oft zeigt sich erst in der Praxis, ob eine Initiative die materiellen Schranken des Initiativrechts überschreitet. Auch die konkreten Anwendungsmodalitäten durch die Behörden können dabei eine Rolle spielen. Deshalb ist beim Entscheid des Parlaments, ob sich eine Initiative an die materiellen Schranken hält und damit für gültig zu erklären ist, immer ein gutes Stück Spekulation dabei.

Völkerrecht

Normales Völkerrecht

Das Völkerrecht regelt zuvorderst die Beziehungen zwischen den Staaten. Es ist die Gesamtheit der Prinzipien und Verhaltensregeln, an die sich Staaten gebunden fühlen und die sie deshalb in ihren gegenseitigen Beziehungen beachten. Im Gegensatz zu staatlichen Rechtsordnungen gibt es im Völkerrecht keine zentralen Durchsetzungsmechanismen, die Staaten müssen also selbst dafür sorgen, dass das Völkerrecht eingehalten wird. Völkerrecht setzt sich zusammen aus Gewohnheitsrecht und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Die allermeisten völkerrechtlichen Normen sind jedoch in Verträgen zwischen den Staaten, sogenannten «völkerrechtlichen Verträgen», niedergelegt Die Staaten bestimmen somit zum grössten Teil selbst, an welche Regeln sie sich halten wollen.

Zwingendes Völkerrecht

Davon gibt es eine Ausnahme: das «zwingende Völkerrecht». Gemäss Artikel 53 der Wiener Vertragsrechtskonvention – die sich aber nur mit dem Völkervertragsrecht und nicht auch mit dem übrigen Völkerrecht befasst – sind dies Regeln, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt werden als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf. Inhaltlich gibt es dazu auf internationaler Ebene bisher keine präzise Eingrenzung. Der Bundesrat fasst darunter seit 1996 (bestätigt letztmals 2010 in einem Bericht, S. 52):

  • das zwischenstaatliche Gewaltverbot;
  • die Verbote von Folter, Völkermord und Sklaverei;
  • die Grundzüge des humanitären Völkerrechts (insb. das Verbot von Angriffen auf Leib und Leben, der Gefangennahme von Geiseln, der Beeinträchtigung der persönlichen Würde sowie von Verurteilungen und Hinrichtungen ohne vorhergehendes Urteil eines ordnungsmässig bestellten Gerichtes);
  • die notstandsfesten Garantien der EMRK. Die notstandsfesten Garantien der EMRK umfassen nach Artikel 15 EMRK das Verbot willkürlicher Tötung (Art. 2 Abs. 1), der Folter (Art. 3), der Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit (Art. 4 Abs. 1) sowie den Grundsatz «nulla poena sine lege» (keine Strafe ohne Gesetz, Art. 7).

Es wäre der Schweiz unbenommen, den Begriff «zwingendes Völkerrecht» eigenständig/autonom zu interpretieren, also mehr oder weniger Regeln darunter zu fassen, als es dies momentan auf völkerrechtlicher Ebene der Fall ist. Im Parlament hat sich aber die Ansicht durchgesetzt, dass das «zwingende Völkerrecht» in Art. 139 Abs. 3 BV im Sinne des Völkerrechts auszulegen sei.

Entgegen Bundesrätin Simonetta Sommaruga meinen die Begriffe «zwingendes Völkerrecht» und «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts» (wie in Art. 139 Abs. 3 BV) dasselbe. Einen Unterschied gibt es nur bezüglich der autonomen/landesrechtlichen oder völkerrechtlichen Interpretation, wobei sich aber noch nicht abzeichnet, dass einer Variante des Ausdrucks nur eine bestimmte Interpretation zugrunde liegen soll (vgl. das Votum von Simonetta Sommaruga im Amtlichen Bulletin des Ständerats, Herbstsession 2011, Sechste Sitzung am 20. September 2011–08h15, noch keine Seitenzahl).

Kerngehalt der Grundrechte

Was Grundrechte sind, wird von humanrights.ch an anderer Stelle erklärt. Nach Art. 36 Abs. 1–3 BV dürfen Grundrechte eingeschränkt werden, wenn die Einschränkung der Wahrung eines öffentlichen Interesses oder dem Schutz von Grundrechten Dritter dient. Weiter muss der Eingriff in die Grundrechte verhältnismässig sein. Dies ist er nur unter drei Bedingungen: Er ist geeignet, das vom Eingriff verfolgte öffentliche Interesse zu erreichen; er ist das mildeste Mittel dazu, und der mit dem Eingriff verfolgte Zweck steht in einem vernünftigen Verhältnis zur nachteiligen Wirkung auf den Betroffenen. Artikel 36 BV bringt zum Ausdruck, dass wir unsere Grundrechte nur im Zusammenspiel mit den Grundrechten anderer in einem sozialen Kontext ausleben können und deshalb aufeinander Rücksicht nehmen und etwas zur Gemeinschaft beitragen müssen (man denke etwa an Militärdienst, Bauverbote in Naturschutzgebieten, Steuerpflicht, Polizeistunde, Freiheitsentzug durch gerichtliches Urteil u.v.m., allesamt – rechtmässige – Einschränkungen der Grundrechte).

Momentan wird darüber diskutiert, die materiellen Schranken des Initiativrechts um den «Kerngehalt» der Grundrechte (Art. 36 Abs. 4 BV) zu erweitern. Der Begriff Kerngehalt bringt zum Ausdruck, dass ein Grundrecht weder völlig unterdrückt noch seines Gehalts als fundamentale Institution der Rechtsordnung entleert werden darf. In den Kerngehalt eines Grundrechts wird eingegriffen, wenn ein Eingriff derart gravierend ist, dass das Grundrecht in seinem Gehalt aufgelöst wird. Die Anerkennung eines Kerngehalts bedeutet also, dass die Abwägung im Rahmen von öffentlichem Interesse und Verhältnismässigkeit an einem bestimmten Punkt aufhören muss. Beispiel für einen Eingriff in den Kerngehalt des Rechts auf Ehe und Familie (Art. 14 BV) wäre eine Zwangsheirat, und ein Berufszwang wäre ein Eingriff in den Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).

Ein Eingriff in ein Grundrecht ist also zulässig, sofern die Kriterien von Art. 36 Abs. 1–3 BV erfüllt werden. Ein Eingriff in den «Kerngehalt eines Grundrechts» ist jedoch per se unzulässig, es verbietet sich quasi, in diesem Zusammenhang über Art. 36 Abs. 1–3 BV nur schon nachzudenken.

Der Begriff «Kerngehalt» ist aber noch mit einer grossen Unsicherheit behaftet, weil jeder Eingriff in den Kerngehalt bereits nach den normalen Kriterien von Art. 36 Abs. 1–3 BV unzulässig ist und sich die Gerichte in der Praxis deshalb nur sehr selten dazu äussern mussten. Eine Erweiterung der materiellen Schranken des Initiativrechts in diesem Sinne wäre höchstens als Aufforderung an das Parlament zu verstehen, bei der Gültigkeitsprüfung ein bisschen mutiger zu sein als bis anhin. Weiter ist zu befürchten, dass das Parlament als eine politische Instanz mit dem rechtlichen Begriff «Kerngehalt der Grundrechte» überfordert ist.

Kerngehalt der EMRK?

In der Motion 11.3468  schlägt die Staatspolitische Kommission des Nationalrates vor, neben dem Kerngehalt der Grundrechte auch den «Kerngehalt der EMRK» als materielle Schranke des Initiativrechts in Erwägung zu ziehen. Der Begriff «Kerngehalt der EMRK» ist neu und wir in Lehre und Rechtsprechung nicht benutzt. Leider sagt die Kommission nicht, was sie genau darunter versteht. Man kann nur spekulieren, ob sie damit die notstandsfesten Garantien der EMRK (s. oben) meint.

Verfassungsgerichtsbarkeit

Verfassungsgerichtsbarkeit meint, dass ein Gericht die Einhaltung der Verfassung überprüfen kann. Das heisst konkret, dass es Rechtsnormen, die hierarchisch unterhalb der Bundesverfassung liegen, aufhebt oder zumindest im Einzelfall nicht anwendet, wenn sie gegen die Verfassung verstossen. Während das Bundesgericht die Verfassungsmässigkeit der kantonalen Gesetze sowohl im Voraus als auch in einem konkreten Anwendungsfall überprüfen darf (vgl. Art. 49 BV), ist ihm dies auf Bundesebene verwehrt. Die Bundesverfassung statuiert nämlich in Art. 190, dass Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Behörden massgebend sind. Das Bundesgericht muss also ein Bundesgesetz (ein vom Parlament beschlossener Rechtssatz) im Einzelfall auch dann anwenden, wenn dessen Anwendung gegen die Verfassung verstösst. Zwar muss sich das Parlament nach Art. 5 Abs. 1 BV an das Recht und damit insbesondere an die Verfassung halten. Damit ist aber nicht ausgeschlossen, dass durch Unaufmerksamkeit oder aus politischen Gründen dennoch ein verfassungswidriges Gesetz verabschiedet wird.

Dies ist besonders stossend im Bereich der verfassungsmässigen Grundrechte. Weil Art. 190 BV auch das Völkerrecht als massgebend erklärt und keine Hierarchie zu den Bundesgesetzen statuiert, hat das Bundesgericht den Freiraum, wenigstens diejenigen Grundrechte, die durch die EMRK auch völkerrechtlich abgesichert sind, gegenüber den Bundesgesetzen durchzusetzen. Andere Grundrechte wie die Eigentumsgarantie (Art. 26) oder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27) hingegen sind nicht geschützt.

Inzwischen besteht ein breiter Konsens, Art. 190 BV einfach zu streichen und damit dem Bundesgericht die Möglichkeit zu geben, auch Bundesgesetzte auf die Übereinstimmung mit der Verfassung zu überprüfen (im Anwendungsfall; gegenüber einer allgemeinen Vorprüfung besteht Skepsis). Die Grundrechte sind aber auch damit nur unzureichend geschützt: Wenn durch eine Volksinitiative eine grundrechtswidrige Bestimmung in die Verfassung selbst eingefügt wird (wie z.B. das Minarettverbot), wüsste das Bundesgericht im Einzelfall immer noch nicht, ob es jetzt die Grundrechte der Verfassung oder die grundrechtswidrige Bestimmung der Verfassung anwenden soll.

Update: 12.10.2011

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