Glossar zur Reform des Initiativrechts und der Verfassungsgerichtsbarkeit

Volksinitiative

Eine Volksinitiative auf Bundesebene zielt immer auf eine Verfassungsänderung ab. Davon gibt es drei Arten: die Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung (BV), die Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung sowie die Volksinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Vor allem letztere wird häufig ergriffen. Dazu entwirft ein Initiativkomitee zuerst einen Änderungsantrag, in welchem ein neuer Verfassungsartikel oder die Abänderung oder Ergänzung eines bestehenden Artikels vorformuliert wird. Nach einer formellen Prüfung durch die Bundeskanzlei wird die Initiative im Amtsblatt veröffentlicht, und das Initiativkomitee hat 18 Monate Zeit, um 100'000 Unterschriften zu sammeln. Erst nach diesem Schritt reagieren die politischen Instanzen: Der Bundesrat schreibt einen Bericht, der vom Parlament beraten wird. In diesem Stadium kann vom Parlament auch ein Gegenentwurf zur Initiative beschlossen werden.

Das Parlament überprüft gleichzeitig die Gültigkeit einer Volksinitiative. Erst jetzt entscheidet sich also, ob die Volksinitiative überhaupt zulässig ist und den Stimmbürgern/-innen zur Abstimmung unterbreitet werden darf. Erklärt das Parlament die Initiative für gültig und wird sie in der Folge von Volk und Ständen angenommen, so wird die Verfassung gemäss dem Initiativtext abgeändert.

Schranken des Initiativrechts

Eine Initiative ist nur gültig, falls sie sich innerhalb der Schranken des Initiativrechts bewegt. Eine Volksinitiative muss folgende Voraussetzungen erfüllen: Einheit der Form, Einheit der Materie und Vereinbarkeit mit den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts (Art. 139 Abs. 3 BV). Ausserdem muss sie faktisch durchführbar sein. Nicht etwa ein Gericht, sondern das Parlament entscheidet, ob eine Initiative gültig oder ungültig ist.

Völkerrecht

Normales Völkerrecht

Das Völkerrecht regelt zuvorderst die Beziehungen zwischen den Staaten. Im Völkerrecht gibt es keine zentralen Durchsetzungsmechanismen. Die meisten völkerrechtlichen Normen sind in Verträgen zwischen den Staaten, sogenannten «völkerrechtlichen Verträgen», niedergelegt. Weitere Rechtsquellen des Völkerrechts sind das Gewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze. Die Staaten bestimmen somit grundsätzlich selbst, an welche Regeln sie sich im zwischenstaatlichen Verhältnis halten wollen.

Zwingendes Völkerrecht / ius cogens

Art. 53 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge von 1969 (VRK) versteht unter «ius cogens» diejenigen Regeln, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt werden als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf. Gemeint ist also ein Kern von Normen, die innerhalb des Völkerrechts eine hierarchisch vorrangige Stellung einnehmen. Falls ein Vertrag diesen Fundamentalnormen widerspricht, ist er nichtig. Auf internationaler Ebene ist der harte Kern des zwingenden Völkerrechts inhaltlich unbestritten. Der Bundesrat und das Parlament erachten das «ius cogens» im Sinne von Art. 53 VRK, die Grundzüge des humanitären Völkerrechts und die notstandfesten Garantien von Menschenrechtsabkommen als Teil des zwingenden Völkerrechts, d.h. im Einzelnen:

• das zwischenstaatliche Gewaltverbot und das Prinzip der Gleichheit der Staaten;
• die Verbote von Folter (insbesondere das Non-Refoulement-Gebot), Völkermord und Sklaverei;
• die Grundzüge des humanitären Völkerrechts, insbesondere das Verbot von Angriffen auf Leib und Leben, der Gefangennahme von Geiseln, der Beeinträchtigung der persönlichen Würde sowie von Verurteilungen und Hinrichtungen ohne vorhergehendes Urteil eines ordnungsmässig bestellten Gerichtes (gemeinsamer Art. 3 der GA I, GA II, GA III und GA IV);
• die notstandsfesten Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (Art. 15 EMRK): Verbot willkürlicher Tötung (Art. 2 Abs. 1 EMRK), Verbot der Folter (Art. 3 EMRK), Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit (Art. 4 Abs. 1 EMRK), der Grundsatz «Keine Strafe ohne Gesetz» (Art. 7 EMRK), das Verbot der Doppelstrafe (Art. 4 ZP Nr. 7) und das Verbot der Todesstrafe (Art. 2 ZP Nr. 13);
• bestimmte notstandsfeste Garantien des UNO-Paktes über bürgerliche und politische Rechte (Art. 4 Abs. 2 UNO-Pakt II): Verbot willkürlicher Tötung (Art. 6 UNO-Pakt II), Folterverbot (Art. 7 UNO-Pakt II), Verbot der Sklaverei und der Leibeigenschaft (Art 8 Abs. 1 und 2 UNO-Pakt II), Verbot der Schuldhaft (Art. 11 UNO-Pakt II), der Grundsatz «Keine Strafe ohne Gesetz» (Art. 15 UNO-Pakt II), universelle Rechtsfähigkeit (Art. 16 UNO-Pakt II) und interne Religionsfreiheit (Art. 18 UNO-Pakt II).

Aus der Staatenpraxis und Staatsverträgen können auch weitere Fundamentalnormen des Völkerrechts entstehen (vgl. Art. 64 VRK).

Hinsichtlich des Initiativrechts spielt das zwingende Völkerrecht eine Bedeutung bei der Zulässigkeitsprüfung von Volksinitiativen. Da der Begriff «zwingende Bestimmungen des Völkerrechts» in Art. 139 Abs. 3 BV ein landesrechtlicher Begriff ist, könnte das zwingende Völkerrecht von den Schweizer Behörden auch weiter ausgelegt werden (z.B. könnten alle Menschenrechte der EMRK erfasst werden). Jedoch ist es nicht möglich, den landesrechtlichen Begriff enger zu verstehen als im Völkerrecht, weil gegen das «ius cogens» des Völkerrechts in keinem Fall abgewichen werden darf. Tatsächlich wäre es widerrechtlich, über eine Initiative abstimmen zu lassen, die gegen das zwingende Völkerrecht verstösst.

• Völkerrecht und Volksinitiativen
  Informationen auf der Webseite des Bundesamtes für Justiz
• Zusatzbericht des Bundesrates zu seinem Bericht über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht (3625-3627 S.)
  Bericht des Bundesrats vom 30 März 2011, BBl 2011 3613, (pdf, 50 S.)
• Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht (2314-2315 S.)
  Bericht des Bundesrats vom 5 März 2010, BBl 2010 2263, (pdf, 80 S.)
• Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)
  Dokumentation auf humanrights.ch
• UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II)
  Dokumentation auf humanrights.ch

Rechtsstaat

Rechtsstaat im formellen Sinn

Ein Rechtsstaat im formellen Sinn ist ein Staat, der an seine Verfassung und Gesetze gebunden ist. Zudem können unabhängige Gerichte staatliche Massnahmen überprüfen. Somit beinhaltet der Rechtsstaat im formellen Sinn das Legalitätsprinzip, die Gewaltenteilung sowie die Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsstaat im materiellen Sinn

Der Rechtsstaat im materiellen Sinn berücksichtigt demgegenüber auch inhaltliche Aspekte, welche sich an Prinzipien der Gerechtigkeit orientieren. Ein Rechtsstaat im materiellen Sinn ist ein Staat, der die Grundrechte einhält, im Sinne des öffentlichen Interesses und verhältnismässig handelt. Ein Staat, der diese inhaltlichen Grundforderungen nicht einhält, ist ein «Unrechtsstaat».

Die Schweiz hat den Anspruch, ein Rechtsstaat sowohl im formellen als auch materiellen Sinne zu sein.

Spannungsverhältnis zwischen Demokratie und Rechtsstaat

Das Demokratieprinzip hat das Kollektiv (Mehrheit) im Fokus, da es Bürgern/-innen an politischen Entscheidungen teilhaben lässt. Das Rechtsstaatsprinzip hat hingegen das Individuum im Fokus, da es die individuelle Freiheit gegenüber dem Staat sichert. Wird beispielsweise ein Bundesgesetz angewendet, obwohl es gegen die Bundesverfassung verstösst (Art. 190 BV), so verletzt dies das Rechtsstaatsprinzip.

Schranken der Volksinitiativen bestehen in Regeln und Grundsätzen, die als so wichtig angesehen werden, dass sie auch durch eine Volksinitiative nicht abgeändert oder aufgehoben werden dürfen. Je mehr Regeln und Grundsätze als unabänderbar angesehen werden, desto kleiner wird der Raum für eine Volksinitiative, und umgekehrt. Falls eine Volksinitiative gegen ein Grundrecht verstösst, indem sie es auf eine unzulässige Weise einschränkt, so negiert die Mehrheit der Abstimmenden (das Kollektiv) ein Menschenrecht aller Personen in der Schweiz. Dies ist ein illegitimer Akt.

• Was sind Menschenrechte? - Definitionen
  Dokumentation auf humanrights.ch

Kerngehalt der Grundrechte bzw. der EMRK

Für die legitime Einschränkung eines Grundrechts müssen vier Voraussetzungen erfüllt sein (Art. 36 BV): gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit und Beachtung des Kerngehalts.

• Eingriffe in Grundrechte bzw. Menschenrechte
  Dokumentation auf humanrights.ch

Der Begriff Kerngehalt bringt zum Ausdruck, dass ein Grundrecht weder völlig unterdrückt noch seines Gehalts als fundamentaler Institution der Rechtsordnung entleert werden darf. In den Kerngehalt eines Grundrechts wird eingegriffen, wenn ein Eingriff derart gravierend ist, dass das Grundrecht in seinem Wesen verneint wird. Da ein Eingriff in den Kerngehalt des Grundrechts nach den Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1–3 BV unzulässig ist und sich die Gerichte in der Praxis deshalb nur sehr selten dazu äussern mussten, ist der Begriff «Kerngehalt» mit gewissen Unsicherheiten behaftet.

Reform des Initiaitvrechts gescheitert

Die Idee, die materiellen Schranken des Initiativrechts um den «Kerngehalt» der Grundrechte (Art. 36 Abs. 4 BV) bzw. der EMRK zu erweitern, wurde verworfen, weil der Begriff zu unbestimmt und dynamisch sei.

• Volksinitiativen, Völkerrecht und Verfassung: Suche nach Auflösung des Spannungsfeldes
  Medienmitteilung des Bundesrates vom 13. Dezember 2013
• zur Abschreibung der Motionen 11.3468 und 11.3751 der beiden Staatspolitischen Kommissionen über Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit den Grundrechten
  Bericht des Bundesrates vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2337 (pdf, 10 S.)
• Bessere Vereinbarkeit des Initiativrechts mit den Menschenrechten vorläufig gescheitert
  humanrights.ch vom 16.12.2013

Verfassungsgerichtsbarkeit

Verfassungsgerichtsbarkeit meint, dass ein Gericht die Einhaltung der Verfassung überprüfen kann. Das heisst konkret, dass es Rechtsnormen, die hierarchisch unterhalb der Bundesverfassung liegen, aufhebt oder zumindest im Einzelfall nicht anwendet, wenn sie gegen die Verfassung verstossen. Während das Bundesgericht die Verfassungsmässigkeit der kantonalen Gesetze sowohl abstrakt als auch in einem konkreten Anwendungsfall überprüfen darf (vgl. Art. 49 BV), ist ihm dies auf Bundesebene verwehrt. Die Bundesverfassung statuiert nämlich in Art. 190, dass Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Behörden massgebend sind. Das Bundesgericht muss also ein Bundesgesetz im Einzelfall auch dann anwenden, wenn dessen Anwendung gegen die Verfassung verstösst. Zwar muss sich das Parlament nach Art. 5 Abs. 1 BV an das Recht und damit insbesondere an die Verfassung halten. Damit ist aber nicht ausgeschlossen, dass aus politischen Gründen oder aus Versehen dennoch ein verfassungswidriges Gesetz verabschiedet wird.

Dies ist besonders stossend im Bereich der verfassungsmässigen Grundrechte. Weil Art. 190 BV auch das Völkerrecht als massgebend erklärt und keine Hierarchie zu den Bundesgesetzen statuiert, setzt das Bundesgericht wenigstens diejenigen Grundrechte, die durch die EMRK auch völkerrechtlich abgesichert sind, gegenüber den Bundesgesetzen durch. Andere Grundrechte wie die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) oder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) hingegen sind nicht geschützt. Diese bundesgerichtliche Rechtsprechung stützt sich auf Art. 122 BGG. Daher ergibt sich die Konventionsgerichtsbarkeit aus einem Bundesgesetz (schweizerisches Landesrecht). Aus diesem Grund würde der Vorrang der EMRK bestehen bleiben, sogar wenn in der BV stehen würde, dass Landesrecht dem Völkerrecht vorgeht, weil der Vorrang der EMRK im Landesrecht selbst vorgesehen ist.

Inzwischen wurde ein politischer Vorstoss, Art. 190 BV einfach zu streichen und damit dem Bundesgericht die Möglichkeit zu geben, auch Bundesgesetzte auf die Übereinstimmung mit der Verfassung wenigstens im Anwendungsfall zu überprüfen, vom Parlament verworfen.

• Absage an die Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze
  humanrights.ch vom 4.12.2012

Die Grundrechte wären aber auch mit einer Regelung zur Verfassungsgerichtsbarkeit unzureichend geschützt: Wenn nämlich durch eine Volksinitiative eine grundrechtswidrige Bestimmung in die Verfassung selbst eingefügt wird (wie z.B. das Minarettverbot), wüsste das Bundesgericht im Einzelfall immer noch nicht, ob es jetzt die Grundrechte der Verfassung oder die grundrechtswidrige Bestimmung der Verfassung stärker gewichten soll.