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Direkte Demokratie - Grundrechte - Menschenrechte

Direkte Demokratie und Menschenrechte

Seit der Annahme der Minarett-Initiative entstand eine lebhafte Diskussion darüber, wie das delikate Verhältnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten sowie den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden kann. Humanrights.ch verfolgt diese Diskussion kritisch und mit besonderem Augenmerk auf einen verbesserten Grundrechtsschutz auch vor Volksinitiativen.

Direkte Demokratie: die Volksrechte

Die Schweiz ist eine direkte Demokratie. Die gesetzgebende Gewalt (Legislative) wird also nicht nur durch gewählte Volksvertreter/innen im Parlament ausgeübt, sondern auch durch das Volk, verstanden als die Gesamtheit aller stimmberechtigten Schweizer Bürgerinnen und Bürger. Auf Bundesebene kann das Stimmvolk die Verfassung und die Gesetzgebung durch das Referendum und das Initiativrecht direkt beeinflussen. Besonders bedeutsam für unser Thema ist, dass eine Volksinitiative inhaltlich nur dann für ungültig erklärt werden kann, wenn sie gegen das zwingende Völkerrecht verstösst - also im Wesentlichen gegen das Folterverbot (inkl. Non-Refoulement), das Sklavereiverbot und das Verbot des Völkermords sowie einige weitere menschenrechtliche Garantien. Jede andere Volksinitiative ist gültig und bewirkt bei ihrer Annahme eine entsprechende Änderung der Bundesverfassung.

Gegenpol: Grundrechte und Menschenrechte

In der neuen Bundesverfassung von 1999 sind die Menschenrechte als Grundrechte ausdrücklich aufgelistet. Die Grundrechte der Bundesverfassung reichen von der Würde des Menschen (Artikel 7) und dem Gleichheitsgebot (Artikel 8) über die verschiedenen Freiheitsrechte (10–28) über die Verfahrensgarantien (29–32) bis hin zu den politischen Rechten (33 und 34). Auch die Wirtschaftsfreiheit und der Schutz des Eigentums sind als Grundrechte verbrieft (26 und 27). Die meisten Grundrechte der Verfassung orientieren sich an der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihren Zusatzprotokollen, die ähnliche Rechte garantieren. Die Grundrechte sind also in der Regel durch den Menschenrechtsgerichtshof in Strassburg (EGMR) zusätzlich geschützt.

Grundrechte in der Schweiz nur ungenügend geschützt

Weil die Grundrechte sehr offen formuliert sind, ist bei einem neuen Gesetz im Voraus häufig noch unklar, ob es gegen die Grundrechte verstösst. Das wird öfters erst im Anwendungsfall klar. Deshalb bedarf der Grundrechtsschutz einer gerichtlichen Überprüfung und gegebenenfalls der Durchsetzung im Einzelfall. Das Gericht muss dann abklären, ob das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Gesetzes im konkreten Einzelfall höher zu gewichten ist als die Grundrechte des Betroffenen (sogenannte «Verhältnismässigkeitsprüfung»). Seit 1875 überprüft das Bundesgericht so, ob die kantonalen Gesetze nicht gegen die Verfassung und damit gegen die Grundrechte verstossen.

Bundesgesetze hingegen muss das Gericht anwenden, auch wenn sie gegen Grundrechte der Verfassung verstossen (sogenanntes «Anwendungsgebot»), denn in der Schweiz gibt es bis heute keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Eine Ausnahme macht das Bundesgericht allerdings für diejenigen Grundrechte, die zugleich durch die EMRK geschützt sind. Inhaltlich gesehen würde also die Verfassungsgerichtsbarkeit, die vom Parlament im Jahre 2012 nicht zum ersten Mal abgelehnt wurde, für den Grundrechtsschutz nicht sehr viel Neues bringen.

Besondere Gefahr von grundrechtswidrigen Volksinitiativen

Aber sogar mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit könnten die Grundrechte nicht ausreichend geschützt werden, wenn die problematische Bestimmung in der Verfassung selbst steht. Wenn sich die Volksrechte gegen die Grundrechte richten, stellt sich die Frage, welches von beiden vorgehen soll.

Die Debatte: direkte Demokratie vs. Grundrechte

Das eine Lager vertritt die Meinung, dass die Volksrechte uneingeschränkt Vortritt haben vor den Grundrechten. Sie begründen dies mit der staatlichen Souveränität der Schweiz, die im Falle einer Volksinitiative vom Volk ausgeübt wird. Es sei nicht möglich, dass die höchste Gewalt des Staates in irgendeiner Weise, etwa durch die Grundrechte, beschränkt werde. Es wurde sogar versucht, das zwingende Völkerrecht in der Verfassung zurechtzustutzen, um den Volksrechten noch mehr Raum zu geben.

Das andere Lager lässt sich schwieriger auf einen Nenner bringen. Einigkeit besteht eigentlich nur über den Handlungsbedarf an sich. Vielfach orientieren sich die Lösungsvorschläge am Völkerrecht, weil durch den EGMR in Strassburg eine starke völkerrechtliche Instanz zum Schutz der Grundrechte vorhanden ist. Der Nachteil an diesem Weg ist, dass damit die überfällige Diskussion um den Stellenwert der Grundrechte innerhalb unserer Verfassung vernachlässigt wird.

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