06.09.2016
Diskriminierungsverbot - Internationale Normen
In dieser Rubrik finden Sie Informationen zum Diskriminierungsverbot in den Rechtsquellen verschiedener internationaler Organisationen.
06.09.2016
In dieser Rubrik finden Sie Informationen zum Diskriminierungsverbot in den Rechtsquellen verschiedener internationaler Organisationen.
Das Diskriminierungsverbot ist ein zentraler Grundsatz der internationalen Menschenrechte. Es findet sich – ausgehend von der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 – insbesondere in folgenden auch für die Schweiz verbindlichen UNO-Übereinkommen.
Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 postulierte in Art. 1 AEMR die Rechtsgleichheit und legt fest, dass alle Menschen «gleich an Würde und Rechten geboren» sind. Art. 2 AEMR beinhaltet das Verbot der Diskriminierung und untersagt jede Unterscheidung aufgrund der ««Rasse»*, Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politischer oder sonstiger Anschauung, nationaler oder sozialer Herkunft, Vermögen, Geburt oder sonstigem Stand».
Konkretisiert wurden die Rechte der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte im Jahre 1966 mit dem Inkrafttreten des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I) und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II) in einem verbindlichen völkerrechtlichen Vertrag. In beide Pakte floss ein Diskriminierungsverbot ein, das die Formulierung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte übernimmt (UNO-Pakt I: Art. 2 Abs. 2, UNO-Pakt II: Art. 2 Abs. 1). Verboten ist die Diskriminierung bezüglich der in den Pakten festgelegten Rechte (sog. «akzessorisches Diskriminierungsverbot»).
Der UNO-Pakt II enthält darüber hinaus ein allgemeines Diskriminierungsverbot. In Art. 26 UNO-Pakt II heisst es: «Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich und haben ohne Diskriminierung Anspruch auf gleichen Schutz durch das Gesetz». Die Schweiz hat gegenüber dieser Bestimmung allerdings einen Vorbehalt angebracht und deren Wirkung auf die im Pakt II enthaltenen Rechte beschränkt.
Das Diskriminierungsverbot bzw. das Gleichbehandlungsgebot findet sich in verschiedenen weiteren Bestimmungen. So halten beide Pakte im jeweiligen, gleichlautenden Art. 3 fest, dass Frau und Mann bei der Ausübung der in den Pakten gewährleisteten Rechte gleich behandelt werden müssen. Der UNO-Pakt I postuliert ausserdem in Art. 7 das Recht jedes Menschen auf gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit ohne Unterschied sowie gleiche Möglichkeiten für jedermann, in seiner beruflichen Tätigkeit entsprechend aufzusteigen; im UNO-Pakt II finden sich im Weiteren in Art. 4 (Notstand), in Art. 23 Abs. 4 (gleiche Rechte für Mann und Frau in der Ehe) sowie in Art. 24 Abs. 1 (Schutz von Kindern) entsprechende Klauseln.
Zwei UNO-Konventionen sind ganz der Diskriminierungsthematik gewidmet: Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von rassistischer Diskriminierung von 1965 und das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau von 1979. Sie konkretisieren die Verpflichtungen der Staaten, Diskriminierung zu bekämpfen und die Gleichstellung zu fördern.
Das Übereinkommen verbietet jede Form von rassistischer Diskriminierung und fordert die Staaten auf, allfällig bestehende Diskriminierungen aktiv zu beseitigen. Es enthält erstmals eine detaillierte Definition von rassistischer Diskriminierung (Art. 1 Abs. 1 ICERD). Danach versteht man unter rassistische Diskriminierung «jede auf der «Rasse»*, der Hautfarbe, der Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum beruhende Unterscheidung, Ausschliessung, Beschränkung oder Bevorzugung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass dadurch ein gleichberechtigtes Anerkennen, Geniessen oder Ausüben von Menschenrechten und Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem sonstigen Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt oder beeinträchtigt wird».
Die Antirassismuskonvention verpflichtet die Staaten, «jede durch Personen, Gruppen oder Organisationen ausgeübte rassistische Diskriminierung mit allen geeigneten Mitteln einschliesslich der durch die Umstände erforderlichen Rechtsvorschriften» (Art. 2 Abs. 1) zu beendigen. Die folgenden Bestimmungen (Art. 4, 5 und 6) konkretisieren diese Pflicht für verschiedene Bereiche.
Das Frauenrechtsübereinkommen postuliert ein umfassendes, allgemeines Verbot der Diskriminierung der Frau. Männer können sich nicht auf das Abkommen berufen.
Artikel 1 definiert Diskriminierung als «jede mit dem Geschlecht begründete Unterscheidung, Ausschliessung oder Beschränkung, die zur Folge oder zum Ziel hat, dass die auf die Gleichberechtigung von Mann und Frau gegründete Anerkennung, Inanspruchnahme oder Ausübung der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch die Frau - ungeachtet ihres Zivilstands - im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, staatsbürgerlichen oder jedem sonstigen Bereich beeinträchtigt oder vereitelt wird.»
Artikel 2 listet in einem detaillierten Katalog die allgemeinen Verpflichtungen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau bzw. zur Herstellung der Geschlechtergleichstellung auf. Darin werden die Vertragsstaaten insbesondere verpflichtet, «geeignete gesetzgeberische und sonstige Massnahmen, gegebenenfalls auch Sanktionen» zu ergreifen um die Diskriminierung der Frau zu bekämpfen (Art. 2 lit. b) und «den gesetzlichen Schutz der Rechte der Frau auf der Grundlage der Gleichberechtigung mit dem Mann zu gewährleisten und die Frau durch die zuständigen nationalen Gerichte und sonstigen öffentlichen Einrichtungen wirksam vor jeder diskriminierenden Handlung zu schützen» (Art. 2 lit. c). Art. 7-14 konkretisieren das Diskriminierungsverbot für ausgewählte Bereiche (politische Partizipation, Bürgerrecht, Erwerb von Vermögen und Staatsangehörigkeit, Gesundheit, Bildung, Ehe, Familie etc.).
Explizit keine Diskriminierung stellen gemäss Art. 4 «vorübergehende Sondermassnahmen der Vertragsstaaten zur beschleunigten Herbeiführung der De-facto-Gleichberechtigung von Mann und Frau» dar. Diese dürfen keinesfalls die Beibehaltung ungleicher oder gesonderter Massstäbe zur Folge haben. Die Sondermassnahmen sind sodann aufzuheben, sobald die Ziele der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung erreicht sind.
Von besonderer Bedeutung ist Art. 5: Er verpflichtete die Staaten, Massnahmen zur Bekämpfung und Beseitigung von stereotypen Vorstellungen und Vorurteilen bezüglich der Rolle der Frau zu ergreifen und damit die wesentlichen Gründe für die ungleiche Behandlung von Frauen zu beseitigen.
Das Diskriminierungsverbot findet sich im Weiteren in folgenden beiden von der Schweiz ratifizierten UNO-Menschenrechtsverträgen:
Ein akzessorisches Diskriminierungsverbot findet sich in Artikel 2 Absatz 1 der Kinderrechtskonvention. Die Mitgliedstaaten sind darüber hinaus verpflichtet, Kinder vor «allen Formen der Diskriminierung oder Bestrafung wegen des Status, der Tätigkeiten, der Meinungsäusserungen oder der Weltanschauung seiner Eltern, seines Vormunds oder seiner Familienangehörigen» zu schützen.
Im Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen von 2006 finden sich verschiedene Bestimmungen, die jede Form der Diskriminierung verbieten (siehe insbesondere Art. 4 Absatz 1 und Art. 5). Zur Förderung der Gleichberechtigung und zur Beseitigung von Diskriminierung unternehmen die Vertragsstaaten alle geeigneten Schritte, um die Bereitstellung angemessener Vorkehrungen zu gewährleisten (Art. 5 Absatz 3). Damit Menschen mit einer Behinderung überhaupt die Chance haben, gleichberechtigt zu werden, benötigen sie gewisse Unterstützungsleistungen in Form von «angemessenen Vorkehrungen». Artikel 6 verpflichtet die Staaten sodann zur Anerkennung der Tatsache, dass Frauen und Mädchen mit Behinderungen mehrfacher Diskriminierung ausgesetzt sind und deshalb besonderer Massnahmen benötigen, damit sie die Menschenrechte uneingeschränkt und gleichberechtigt geniessen können.
*Menschenrassen existieren nicht. Das Konzept von angeblichen, naturgegebenen Menschenrassen wurde sozial konstruiert und ist Kern der rassistischen Ideologie und wissenschaftlich unhaltbar. Der Begriff «Rasse» wird in Anführungszeichen geschrieben, um die soziale Konstruktion des Begriffs hervorzuheben und eine Analyse struktureller Ungleichheit und Diskriminierung zu ermöglichen.
Die Beseitigung von Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf ist eines der Hauptziele der internationalen Arbeitsorganisation IAO/ILO.
Das Diskriminierungsverbot ist in folgenden beiden Abkommen niedergelegt, die beide zu den 8 fundamentalen Übereinkommen zählen, die alle 183 ILO-Mitgliedstaaten zu beachten haben, auch wenn sie die entsprechenden Konventionen nicht ratifiziert haben:
Das Übereinkommen Nr. 111 verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Chancengleichheit und Gleichbehandlung aller Arbeitnehmenden ohne Diskriminierung mit einer entsprechenden innerstaatlichen Politik zu fördern. Diskriminierung wird definiert als jede Unterscheidung, Ausschliessung oder Bevorzugung aufgrund rassistischer Zuschreibung, Hautfarbe, Geschlecht, Religion, politischer Meinung oder nationaler oder sozialer Herkunft, welche die Chancengleichheit oder Gleichbehandlung in der Beschäftigung inkl. Anstellungsbedingungen und Ausbildung beeinträchtigt.
Bereits sieben Jahre früher hat die IAO das Übereinkommen Nr. 100 verabschiedet. Darin wird der Grundsatz der Lohngleichheit für Männer und Frauen für gleichwertige Arbeit postuliert.
Für die Beseitigung von Diskriminierung in der Arbeitswelt beziehungsweise die Sicherung gleicher Chancen für alle Arbeitnehmenden, insbesondere für Arbeitnehmende mit Betreuungspflichten oder für die – meist ausländischen und weiblichen – Hausangestellten sind etwa auch folgende IAO-Übereinkommen, die alle auch ein explizites Verbot der Diskriminierung enthalten, von Bedeutung:
Im Rahmen der integrativen Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte können weitere – vom der Schweiz nicht ratifizierte – IAO-Übereinkommen zu einer rechtlichen Verpflichtung der Schweiz führen.
Der Europarat befasst sich seit seiner Gründung am 5. Mai 1949 mit Fragen der Diskriminierung. Das Diskriminierungsverbot ist denn auch – als eines der Kernelemente des Menschenrechtsschutzes – in verschiedene Europaratskonventionen aufgenommen worden.
In der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vom 4. November 1950 verpflichtet Art. 14 EMRK die Mitgliedstaaten, die in der Konvention garantierten Grundrechte und -freiheiten diskriminierungsfrei allen Menschen zu garantieren. Das Verbot der Diskriminierung hat keinen selbständigen Charakter, sondern verbietet eine diskriminierende Ungleichbehandlung nur in Bezug auf die in der EMRK und ihren Zusatzprotokollen verbrieften Garantien (sog. akzessorisches Diskriminierungsverbot).
Das Protokoll Nr. 12 vom 4. November 2000 zur EMRK erweitert den Geltungsbereich des Diskriminierungsverbots, indem es Diskriminierung in Bezug auf «jedes gesetzlich niedergelegte Recht» verbietet (Art. 1 ZP 12). Das Protokoll, das am 1. April 2005 in Kraft getreten ist, ist bis heute erst von 19 Europaratsstaaten ratifiziert worden; auch die Schweiz hat es nicht anerkannt.
Die Sozialcharta postuliert in der revidierten Fassung von 1996 das Diskriminierungsverbot in Teil V, Art. E. In Art. 20 findet sich sodann das Recht auf Chancengleichheit und Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf ohne Diskriminierung aufgrund des Geschlechts. Die Schweiz hat die Sozialcharta auch nach mehreren Anläufen im Parlament nicht ratifiziert.
Diskriminierungsverbote finden sich ausserdem in verschiedenen weiteren Menschenrechtsabkommen des Europarates, so etwa im Europäischen Rahmenübereinkommen zum Schutze nationaler Minderheiten von 1995 (Art. 4), im Übereinkommen über Menschenrechte und Biomedizin von 1997 (Art. 1), im Übereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels von 2005 (Art. 3), im Übereinkommen des Europarates zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch (Lanzarote-Konvention) von 2007 (Art. 2) oder im Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention) von 2011 (Art. 4; von der Schweiz noch nicht ratifiziert).
Die Europäische Union (EU) hat in den letzten Jahrzehnten eine eigentliche systematische Antidiskriminierungspolitik aufgebaut. Ausgehend von den Erfahrungen der EU in der Auseinandersetzung mit der geschlechtsspezifischen Diskriminierung wurden weitergehende Massnahmen gegen Diskriminierungen gegenüber verschiedenen weiteren benachteiligten Gruppen ergriffen.
Art. 13 EGV (Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft; in der Fassung des Lissaboner Vertrags: Art. 19) ermächtigte den Rat, geeignete Vorkehrungen zu treffen, um Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts, rassistischen Zuschreibungen, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen.
Die Verpflichtung der EU zur Einhaltung des Grundsatzes des Diskriminierungsverbots wurde durch die Proklamierung der Charta der Grundrechte vom Dezember 2000 bestätigt. Letzterem ist mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon vom 13. Dezember 2007 Rechtsverbindlichkeit verliehen worden. Gleichzeitig wurde das Diskriminierungsverbot der EU-Charta erweitert. Art. 21 der Charta der Grundrechte nennt nun zusätzlich zu den in Artikel 13 EGV aufgeführten neu die folgenden Diskriminierungsgründe: soziale Herkunft, genetische Merkmale, Sprache, politische oder sonstige Anschauung, Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, Vermögen und Geburt. Verboten ist explizit auch jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit (Art. 21 Abs. 2).
Aktuell gibt es im Wesentlichen folgende vier Richtlinien, welche die EU Mitgliedstaaten verpflichten, rechtliche Normen zur Bekämpfung von Diskriminierung bzw. die Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu schaffen und durchzusetzen:
Die Richtlinien umfassen im Wesentlichen
Die Richtlinien verlangen ausserdem die Garantie eines effektiven Rechtsschutzes. Vorgeschrieben ist insbesondere
Im Weiteren verpflichten die Richtlinien die Mitgliedstaaten zum Dialog mit der Zivilgesellschaft über die Umsetzung des Diskriminierungsverbotes bzw. der Verpflichtungen aus den Richtlinien. Die Anti-Rassismus-Richtlinie und die Richtlinie zur Gleichstellung der Geschlechter ausserhalb der Arbeitswelt sehen sodann die Schaffung spezieller, mit der Förderung der Gleichbehandlung betrauter Stellen vor.
Die EU-Kommission hat am 2. Juli 2008 einen Vorschlag für eine weitere Richtlinie angenommen, die für den Schutz vor Diskriminierung wegen des Alters, einer Behinderung, der sexuellen Ausrichtung, der Religion oder der Weltanschauung auch ausserhalb des Arbeitsmarktes sorgt. Die Richtlinie bezweckt die Gleichbehandlung in den Bereichen Sozialschutz (inkl. Gesundheitsdienste), Bildung sowie Zugang zu und Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen, die von allen Bürgern/innen erworben werden können, einschliesslich Wohnraum. Der Vorschlag ist allerdings aufgrund des Widerstands einiger EU-Staaten (insbes. Deutschlands) seit Jahren blockiert.