Update: 17.05.2017

Kritik am restriktiven Umgang mit dem Familiennachzug

Im April 2017 veröffentlichte die Caritas Schweiz ein Positionspapier zur Diskussion um den Familiennachzug. Der Bericht beleuchtet die Schweizer Regelungen und Praktiken und stellt Forderungen für die Verbesserung der Rechtslage von Betroffenen.

Das Recht auf Familie

Gemäss Art.14 der schweizerischen Bundesverfassung ist das Recht auf Achtung des Familienlebens gewährleistet. Dieses Grundrecht bildet die allgemeine Grundlage für den Familiennachzug. Der Schutz der Familie wird ausserdem von diversen internationalen Menschenrechtsabkommen garantiert. Gemäss diesem Recht muss es einer Person möglich sein, die persönlichen Kontakte zu ihren Familienmitgliedern zu pflegen und nicht von ihnen getrennt zu werden. Einschränkungen sind nur zulässig, sofern eine gesetzliche Grundlage vorliegt, ein zulässiges öffentliches Interesse daran besteht und die Einschränkung im konkretem Fall verhältnismässig ist.

Die rechtliche Situation in der Schweiz

Der Familiennachzug von Ausländern/-innen macht knapp ein Drittel der Gesamtmigration aus. Davon sind etwas mehr als die Hälfte Familienangehörige von EU-/EFTA- Staatsbürgern/-innen und etwas weniger als die Hälfte Familienangehörige von Drittstaatenangehörigen. Der Anteil der im Familiennachzug bewilligten Aufenthalte im Asylbereich lag im Jahr 2016 bei 6.9 Prozent. Bei den vorläufig Aufgenommenen betrug der Anteil 0.1 Prozent (vgl. Caritas Bericht S.4).

Die Rechtslagen gestalten sich unterschiedlich je nach Herkunft und Aufenthaltsstatus der Person, die ein Gesuch auf einen Familiennachzug stellt. Für EU-/EFTA-Angehörige ist das Freizügigkeitsabkommen massgebend, für Angehörige aus Drittstaaten ohne verwandtschaftliche Bindungen zu EU- / EFTA-Bürgern das Ausländergesetz und für Flüchtlinge das Asyl- und Ausländergesetz. Diese unterschiedlichen Rechtslagen untergraben gemäss dem Caritas-Papier das Prinzip der Rechtsgleichheit.

EU-/EFTA Staatsangehörige

In der Schweiz anwesenheitsberechtigte Staatsangehörige der EU-/EFTA- Staaten haben einen Rechtsanspruch auf Nachzug der Ehegatten und Kinder unter 21 Jahren. Darin eingeschlossen sind auch vorehelich geborene Kinder und Stiefkinder. Kinder über 21 Jahren wie auch Eltern oder Grosseltern können nachgezogen werden, wenn deren Lebensunterhalt garantiert wird. Ein Zusammenwohnen ist zum Familiennachzug nicht vorausgesetzt, und es bestehen keine einschränkenden Fristen.

Für einen Schweizer oder eine Schweizerin gelten die erweiterten Nachzugsrechte nur, wenn die ausländischen Familienangehörigen in einem EU/EFTA-Staat über ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht verfügen. Das Kriterium ist nicht die Staatsangehörigkeit der Familienangehörigen, sondern ob sie direkt aus einem Drittstaat nachgezogen werden oder wohnhaft in einem EU/EFTA-Staat sind.

Angehörige von Schweizer Bürgern/-innen aus Drittstaaten

Angehörige von Schweizerinnen und Schweizern aus einem Drittstaat ausserhalb der EU können nur unter bestimmten Bedingungen nachziehen. Ein Recht darauf haben nur die Ehegatten und die ledigen Kinder unter 18 Jahren. Stiefkinder sind davon ausgeschlossen, und es wird vorausgesetzt, dass die nachgezogenen Familienangehörigen mit dem Schweizer oder der Schweizerin zusammenwohnen. Schliesslich muss der Nachzug der Kinder innerhalb von fünf Jahren erfolgen. Bei Kindern über zwölf Jahren bleiben der Familie noch genau zwölf Monate, dies mit der Begründung, kurze Fristen würden die Integration der nachgezogenen Kinder erleichtern.

Im Caritas-Papier wird einmal mehr aufgezeigt, dass Schweizer/-innen, die ihre Familienmitglieder aus einem Drittstaat in die Schweiz nachziehen möchten, schlechter gestellt sind als in der Schweiz lebende EU-Bürger/-innen, welche dem Freizügigkeitsabkommen unterstehen. Das Parlament lehnte 2010 eine diesbezügliche Anpassung des Ausländergesetzes ab. Der Gesetzgeber stellte damit erneut eine restriktive Einwanderungspolitik über das Recht auf Familienleben.

Die von Schweizer/-innen nachgezogenen ausländischen Kinder unter 12 Jahren erhalten direkt eine Niederlassungsbewilligung. Ehepartner und Kinder über 12 Jahren erhalten zunächst eine auf ein Jahr befristete Aufenthaltsbewilligung. Im Vergleich dazu ehrhalten Familienangehörige von EU-Bürger/-innen eine Bewilligung wie der Aufenthaltsberechtigte von maximal 5 Jahren. Auch hier werden die Angehörigen von Schweizer/-innen diskriminiert.

Drittstaatenangehörige mit einer Aufenthaltsbewilligung

Für Drittstaatenangehörige, die in der Schweiz mit einer Aufenthaltsbewilligung leben, sind die Hürden für einen Familiennachzug höher als für EU/EFTA-Angehörige. Personen mit einer Niederlassungsbewilligung (C) können ihre Ehegatten und Kinder unter 18 Jahren in die Schweiz nachziehen, wenn sie mit diesen zusammenwohnen. Weitere Bedingungen werden nicht gestellt.

Den Ehegatten und Kindern einer Person mit Aufenthaltsbewilligung (B) kann eine Aufenthaltsbewilligung nur erteilt werden, wenn sie mit dieser zusammenwohnen, eine bedarfsgerechte Wohnung vorhanden ist und sie sozialhilfeunabhängig sind. Eine bedarfsgerechte Wohnung erlaubt die Unterbringung der gesamten Familie, ohne dass es zu einer Überbelegung kommt. Dieselben Vorschriften gelten für Kurzaufenthaltsbewilligungen (L) und vorläufig aufgenommene Ausländer (F).

Eigentlich muss das voraussichtliche Einkommen des nachzuziehenden Familienangehörigen bei der Ermittlung der finanziellen Voraussetzungen berücksichtigt werden. In der Praxis wird aber vielfach lediglich nur darauf abgestellt, ob die in der Schweiz aufenthaltsberechtigte Person bereits ein Einkommen hat, welches ausreicht, um auch für die nachgezogenen Familienmitglieder aufzukommen.

Die Beurteilung, ob die Bedingungen für den Familiennachzug erfüllt sind, liegt allein im Ermessen der Behörden. Die pflichtgemässe Ermessensausübung gebietet jedoch die Beachtung der wesentlichen Umstände im Einzelfall und wird begrenzt durch das Rechtsgleichheitsgebot, das Willkürverbot und das Verhältnismässigkeitsprinzip.

In der Praxis wird der Familiennachtzug abgelehnt, wenn keine konkreten Aussichten auf einen ausreichenden Unterhalt für alle beteiligten Familienmitglieder bestehen. Die Schweiz stellt damit ihre wirtschaftlichen Interessen über das Recht auf Familienleben.

Familiennachzug im Asylbereich

Für vorläufig aufgenommene Ausländer (F), deren Rückkehr in ihr Land nicht möglich ist, stellen bereits die oben genannten Bestimmungen für einen Familiennachzug unüberwindbare Hürden dar. Die meisten Betroffenen haben aber ihre Ausbildung nicht in der Schweiz absolviert und werden zusätzlich aufgrund ihres Aufenthaltsstatus auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt benachteiligt. Und wenn sie dennoch eine Arbeit finden, dann ausschliesslich im Niedriglohnbereich.

Als wäre diese Benachteiligung nicht genug, kommt für die vorläufig Aufgenommenen erschwerend hinzu, dass sie grundsätzlich erst drei Jahre nach Anordnung der vorläufigen Aufnahme ein Gesuch um Nachholung der Ehegatten und minderjährigen Kinder stellen können.

Im Positionspapier der Caritas Schweiz wird betont, dass die Integration in der Schweiz für Einzelpersonen, denen der Familiennachzug verunmöglicht wird, zusätzlich erschwert ist. Insbesondere bei Bürgerkriegsflüchtlingen gestaltet sich die Situation noch schwieriger, da sie sich grosse Sorgen um ihre im Kriegsgebiet verbliebenen Familienangehörigen machen. Darunter leidet ihre psychische und physische Gesundheit und es fällt ihnen schwer, sich auf ein Leben in der Schweiz einzurichten und die Sprache zu erlernen.

Unbegleitete minderjährige Asylsuchende

Die Möglichkeit für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge, im Rahmen eines Familiennachzugs ihre Eltern oder ihre Geschwister nachzuziehen (sog. umgekehrter Familiennachzug) , ist in der Schweiz bislang kaum Thema, obwohl die Kinderrechtskonvention eine Priorisierung des Kindeswohls verlangt. Dies würde nahelegen, eine Familienzusammenführung zu gewähren. Ein geeignetes Mittel dazu wären humanitäre Visa, damit die Familien auf sicherem Weg zusammengeführt werden könnten.

Exkurs zur Diskussion in Deutschland

Im Februar 2016 beschloss der Gesetzgeber in Deutschland, dass der Familiennachzug für Menschen mit einem subsidiären Schutzstatus (vorläufig Aufgenommene) für zwei Jahre pauschal ausgesetzt werden soll. Im Vergleich dazu besteht in der Schweiz eine dreijährige Sperre.

Das Deutsche Institut für Menschenrechte verweist in einer Stellungnahme zu dieser Regelung auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht und des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Es betont, dass Art.8 der europäischen Menschenrechtskonvention und Art.6 des deutschen Grundgesetzes es verbieten, Familiennachzüge pauschal aufzuschieben. Dennoch ist dies bei vorläufig Aufgenommenen die gängige Praxis.

Trennung von Familien durch das Dublin Abkommen

Die Dublin-III-Verordnung misst dem Recht auf Familienleben eine grosse Bedeutung zu und erlaubt es Staaten, die eigentlich nicht zuständig sind, aus humanitären Gründen trotzdem auf ein Asylgesuch einzutreten. Dies unter anderem mit dem Ziel, eine Familie nicht auseinanderzureissen.

Die Schweiz hingegen schickt die meisten Personen in Anwendung der Dublinregeln insbesondere nach Italien zurück, ungeachtet davon, ob dadurch enge Familienangehörige getrennt werden. Besonders die Grundrechte von verletzlichen Flüchtlingen wie Kindern, schwangeren Frauen oder kranken Menschen sind in Gefahr, wenn sie in andere Länder zurückgeschickt werden.

Forderungen der Caritas Schweiz

Die rechtliche Situation in der Schweiz für Arbeitskräfte, die aus EU-Ländern stammen, hat sich durch das Freizügigkeitsabkommen stark verbessert. Schlechter gestellt sind Personen mit einer Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung und Schweizerinnen und Schweizer, welche Familienmitglieder aus Drittstaaten nachziehen möchten.

Die Caritas fordert, dass die im Ausländerrecht bestehenden Benachteiligungen gegenüber Nicht-EU/EFTA-Angehörigen abgeschafft und das Recht zum Nachzug demjenigen des Freizügigkeitsrechts angepasst wird. Alle müssen gleichermassen das Recht haben, Ehegatten, eingetragene Partner sowie Kinder und Stiefkinder bis 21 Jahre nachzuziehen. Die Lebensart muss frei wählbar sein und die Staatsangehörigkeit gehört als Kriterium abgeschafft. Schliesslich sind auch Anpassungen bei den Nachzugsfristen überfällig. Falls der Unterhalt garantiert wird, soll das Recht auf Familiennachzug auch für über 21-jährige Kinder, Eltern sowie Grosseltern gelten.

Das finanzielle Kriterium

Bei denjenigen Betroffenen, die eine Arbeitsstelle haben oder sich ernsthaft darum bemühen, darf die finanzielle Situation oder der Sozialhilfebezug kein Kriterium für den Familiennachzug bilden. Es muss vielmehr die Arbeitsintegration gefördert werden. Die Personen brauchen bei der Arbeitssuche Unterstützung und günstigen Zugang zu Sprachkursen. Die Caritas betont, dass es nicht sein kann, Menschen zur Verrichtung von schlecht bezahlter Arbeit zu verwenden und ihnen gleichzeitig ein normales Familienleben vorzuenthalten. Die finanzielle Voraussetzung als Kriterium für den Familiennachzug muss abgeschafft werden.

Förderung der Integration

Die Vorläufig Aufgenommenen bilden eine Kategorie besonders schutzbedürftiger Personen. Viele bleiben für immer in der Schweiz und sind somit Teil unserer Gesellschaft. Die Caritas fordert deshalb eine Verbesserung ihrer Situation. Insbesondere die dreijährige Wartefrist für den Familiennachzug muss aufgehoben werden. Zusätzlich bräuchte es für diese Personen Qualifizierungsangebote, um sie in den Arbeitsmarkt integrieren zu können.

Familientrennung im Dublin Verfahren

Den stossenden Familientrennungen im Rahmen des Dublin-Verfahrens muss durch das Erteilen von humanitären Visa entgegengetreten werden. Die Schweiz muss ausserdem bei einer Rückführung einer Familie mit Kindern in einen anderen Staat von diesem Garantien für familiengerechte Unterkünfte und Unterstützungsleistungen einfordern. Ist dieser Schutz nicht gewährt, so soll die Schweiz trotz fehlender Zuständigkeit auf das Asylgesuch der Familie eintreten.

Minderjährige Flüchtlinge

Für minderjährige Flüchtlinge muss im Falle von Bürgerkriegs- und Gewaltsituationen die Möglichkeit zur Familienzusammenführung mittels humanitärer Visa geschaffen werden. Zusätzlich muss die Wiedereinführung des Botschaftsasyls angestrebt werden, so dass Kinder und andere Familienmitglieder vor gefährlichen Fluchtrouten bewahrt werden.

Kommentar humanrights.ch

Vor dem Hintergrund des enormen politischen Drucks, der insbesondere auf den Familiennachzug von Ausländerinnen und Ausländern ausgeübt wird, formuliert das Papier der Caritas Schweiz eine wichtige Gegenposition. Die Analyse zeigt die groben Mängel im System auf, und die Forderungen sind konsequent und mutig. Es bleibt zu hoffen, dass diese grundrechtlich und humanitär begründete Position in der Politik wieder an Boden gewinnt. Insbesondere dem Gebot der Rechtsgleichheit muss in diesem Kontext wieder Nachachtung verschafft werden.

Dokumentation

Quellen

  • Aufenthaltsbewilligung / Arbeitsbewilligung Schweiz
    Informationen über die Schweiz für Bürger aus EU- / EFTA-Staaten sowie Drittstaaten von 2017
  • Ausländerrechtliche Aspekte des Privat- und Familienlebens, im Familienrecht Kommentar Band II, Anhänge, 2011 von Marc Spescha (S.689-718)

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